Công nghiệp khai khoáng đóng góp vào GDP và lao động có xu hướng giảm
Theo nhóm nghiên cứu, thế mạnh của cách tiếp cận kinh tế chính trị học là nó xem xét vấn đề đồng thời trên nhiều phương diện, phân tích những động lực kinh tế của các bên tham gia trên thị trường, đồng thời xem xét các đặc điểm đặc thù thị trường dưới tác động của đặc điểm kỹ thuật của ngành cũng như thiết kế thể chế pháp định và hệ quả lịch sử vốn có, tác động tới hành vi của các bên tham gia trên thị trường như thế nào. Các hành vi này, đến lượt nó, có thể củng cố hoặc bào mòn cấu trúc quyền lực hiện có trong thị trường. Trên cơ sở đó, người nghiên cứu có thể giải thích những vấn đề nghiên cứu trong bối cảnh hiện thực và lịch sử riêng biệt của nó.
Đại diện nhóm nghiên cứu chia sẻ kết quả từ nghiên cứu “Hướng tới một hệ thống quản trị tài nguyên tốt hơn: Cách tiếp cận kinh tế chính trị” (ảnh: VESS).
Báo cáo “Hướng tới một hệ thống quản trị tài nguyên tốt hơn: Cách tiếp cận kinh tế chính trị” cho biết, mặc dù từng có vai trò rất quan trọng trong nền kinh tế Việt Nam, nhưng những năm gần đây, đóng góp của ngành công nghiệp khai khoáng (không bao gồm hoạt động khai thác dầu và khí tự nhiên) vào GDP và lao động đều có xu hướng giảm. Theo kết quả tính toán của nhóm nghiên cứu, năm 2018, ngành công nghiệp khai khoáng đóng góp khoảng 2,5% trong GDP của Việt Nam, giảm một nửa so với thời điểm năm 2012. Không chỉ sụt giảm về tỷ trọng trong GDP, giá trị tuyệt đối tính bằng tiền cũng sụt giảm từ hơn 77 nghìn tỷ đồng năm 2012 xuống còn hơn 70 nghìn tỷ năm 2018.
Số liệu tính toán từ Tổng điều tra doanh nghiệp của Tổng cục Thống kê cho thấy, tính đến thời điểm 31/12/2019, Việt Nam có tổng cộng 3.804 doanh nghiệp đang hoạt động trong lĩnh vực khai khoáng. Trong đó, doanh nghiệp tư nhân vẫn chiếm phần lớn với hơn 3.700 doanh nghiệp (chiếm 97,2%). Số lượng doanh nghiệp nhà nước giảm từ 81 doanh nghiệp năm 2011 xuống chỉ còn 62 doanh nghiệp vào năm 2019 (chiếm 1,84%) và 30 doanh nghiệp (chiếm 0,96%) có vốn đầu tư trực tiếp từ nước ngoài, giảm 13 doanh nghiệp so với năm 2011.
Kết quả tính toán của nhóm nghiên cứu từ số liệu điều tra lao động việc làm năm 2018 cho thấy, cả nước có khoảng 173 nghìn lao động đang làm việc trong ngành công nghiệp khai thác khoáng sản và tập trung nhiều nhất tại Quảng Ninh (gần 52 nghìn lao động, chủ yếu trong ngành than), Thái Nguyên (hơn 12,5 nghìn lao động chủ yếu khai thác quặng kim loại) và Nghệ An (gần 13 nghìn lao động chủ yếu khai thác đá, cát, sỏi). Tổng số lao động làm việc trong ngành khai thác khoáng sản trên cả nước đã giảm hơn 90 nghìn người so với thời điểm năm 2011. Sự sụt giảm về lao động với số lượng lớn như vậy đặt ra bài toán về vấn đề giải quyết/chuyển đổi việc làm đối với những lao động không còn làm việc trong ngành khai khoáng, đặc biệt trong bối cảnh của chuyển dịch năng lượng đang diễn ra trên phạm vi toàn cầu và ngay tại ở Việt Nam thì vấn đề này càng trở nên cấp thiết hơn.
Ngành công nghiệp khai khoáng đạt 6/27 tiêu chí của quản trị tốt
Sử dụng khung phân tích quản trị tài nguyên thiên nhiên (NRG) của của Viện Quản trị tài nguyên thiên nhiên (NRGI), nhóm nghiên cứu của VESS va VATJ tiến hành rà soát và đánh giá cho Việt Nam nhằm xem xet hiện trạng quản trị tài nguyên tại Việt Nam đã đáp ứng được các tiêu chí nào theo các tiêu chuẩn của quản trị tốt. Kết quả đánh giá cho thấy, Việt Nam chỉ đáp ứng được 6/27 tiêu chí của quản trị tốt. Trong đó, các tiêu chí đáp ứng đa số liên quan đến các quy định liên quan đến hoạt động của các doanh nghiệp nhà nước (DNNN) trong lĩnh vực khai khoáng.
6 tiêu chí được đánh giá là tuân thủ các tiêu chí của quản trị tốt gồm: thông tin địa chất khoáng sản; đánh giá tác động; vai trò của DNNN; minh bạch và trách nhiệm giải trình của DNNN; vai trò tài chính của DNNN; và hỗ trợ quốc tế. Các tiêu chí còn lại chưa được thực hiện tốt liên quan đến các vấn đề: khung chính sách pháp luật; cơ quan quản lý nhà nước; công khai, minh bạch (công khai giấy phep hoạt động khoáng sản, công khai thông tin chủ sở hữu hưởng lợi, công khai báo cáo khoáng sản); quyết định khai thác; phân bổ giấy phep khai thác; thu thuế - phí; tham vấn cộng đồng; bảo vệ cộng đồng; quản trị DNNN; phân phối và sử dụng nguồn thu; chi tiêu chính phủ và phát triển khu vực tư nhân; vai trò của các công ty đa quốc gia; giám sát và thực thi các tiêu chuẩn quốc tế.
Thách thức đặt ra
Báo cáo của nhóm nghiên cứu đưa ra 4 thách thức liên quan đến quản trị của ngành khai khoáng.
Thứ nhất, liên quan đến cơ chế, chính sách: tài nguyên khoáng sản tại Việt Nam được quản lý bởi nhiều cơ quan. Do mỗi cơ quan có chức năng, nhiệm vụ khác nhau nên quyền lợi nhận được cũng khác nhau. Điều này có thể dẫn đến sự chậm trễ hoặc xung đột trong việc ban hành chính sách. Mặc dù thể chế, chính sách của Việt Nam đã có sự tiến bộ, tuy nhiên vẫn còn nhiều hoạt động khoáng sản chưa được quy định trong Luật Khoáng sản. Việc ban hành các văn bản hướng dẫn thi thành còn chậm. Đặc biệt, hệ thống chính sách, luật pháp chưa thật sự quan tâm đến phát triển các hoạt động khoáng sản phía hạ nguồn. Sự phối hợp hoạt động giữa các cơ quan liên quan chưa tốt, một phần do tình trạng thiếu nhân lực, đặc biệt là nhân lực ở cấp cơ sở. Đơn cử như ở cấp phòng tài nguyên và môi trường các huyện, có những nơi chỉ tiêu biên chế chỉ 5-6 cán bộ (bao gồm cả trưởng, phó phòng), nhưng chỉ có 1 cán bộ phụ trách mảng tài nguyên khoáng sản và phải quản lý một địa bàn rất rộng lớn với gần 100 mỏ khoáng sản khác nhau.
Thứ hai, liên quan tới vấn đề minh bạch và trách nhiệm giải trình: nhiều quy định về công khai đã được thể hiện trong các văn bản quy phạm pháp luật, tuy nhiên việc thực hiện còn chưa nghiêm túc. Ảnh hưởng của hoạt động khai khoáng đến cộng đồng dân cư chưa được quan tâm đúng mực. Tại một số địa phương, việc tham vấn người dân còn mang tính hình thức. Tham vấn được tổ chức thông qua chính quyền địa phương, Mặt trận tổ quốc nên người dân bị ảnh hưởng chưa thật sự được tham gia vào quá trình này. Người dân thậm chí không biết đến sự tồn tại của đánh giá tác động môi trường.
Hầu hết các tiêu chí liên quan đến cấp giấy phép khai thác theo các nguyên tắc trong khung quản trị tài nguyên thiên nhiên đều chưa đạt tiêu chuẩn (ảnh: Hoàng Minh).
Thứ ba, liên quan đến công tác cấp phép khai thác: hầu hết các tiêu chí liên quan đến cấp giấy phép khai thác theo các nguyên tắc trong khung quản trị tài nguyên thiên nhiên đều chưa đạt tiêu chuẩn. Tuy khung chính sách, luật đã có những quy định đảm bảo các tác động phi tài chính của dự án trước khi cấp phép khai thác được xem xet, việc thực hiện các quy định này còn chưa nghiêm túc. Quy trình cấp giấy phép chưa hiệu quả khi tồn tại rủi ro cho doanh nghiệp khi tham gia đấu giá tại khu vực chưa có kết quả thăm dò; tiêu chí xác định khu vực khoáng sản không đấu giá và tiêu chí lựa chọn doanh nghiệp được quyền khai thác tại khu vực này chưa rõ ràng; việc công khai theo quy định và cấp giấy phép khai thác tại địa phương chưa được thực hiện nghiêm túc; tồn tại tranh cãi về số lượng doanh nghiệp tham gia đấu giá và sự không công bằng trong cấp quyền khai thác khoáng sản.
Thứ tư, liên quan đến công tác thu, quản lý và phân bổ nguồn thu: mặc dù đã được quy định trong Luật Khoáng sản năm 2010, có Nghị định hướng dẫn vào năm 2013 và nhiều lần sửa đổi, bổ sung, nhưng cho đến nay vẫn tồn tại tranh cãi về tính hợp lý của các quy định, về bản chất của tiền cấp quyền khai thác và thuế tài nguyên. Mặc dù các doanh nghiệp vẫn thực hiện đầy đủ các nghĩa vụ về thuế/phí theo quy định của pháp luật nhưng luôn trong tâm thế không phục. Điều này có thể dẫn đến các trường hợp cố gắng tìm cách giảm thiểu các khoản thuế/phí phải nộp bằng cách kê khai không đúng sản lượng khai thác, kê khai không đúng chất lượng của mỏ trong quá trình xin cấp phép để được hưởng mức thuế suất thấp hơn. Những rủi ro này là thường trực và có thể xảy ra, cần cân nhắc và có phương án giải quyết dứt điểm trong lần sửa Luật sắp tới. Mặc dù các cơ quan quản lý nhà nước đã tìm cách giám sát hoạt động khai thác của doanh nghiệp bằng cách đưa ra các quy định về lắp trạm cân và camera giám sát, nhưng việc triển khai trên thực tế còn nhiều bất cập, gây phiền hà, tốn kém và khó khăn cho doanh nghiệp và trên thực tế thì doanh nghiệp không khó để có thể lách hay đưa ra các lý do để có thể không thực hiện các quy định này.
Khuyến nghị chính sách
Theo điều tra thực địa của nhóm nghiên cứu, phỏng vấn các tác nhân liên quan đến hoạt động khai khoáng, một trong những hậu quả đáng lo ngại nhất sinh ra từ hệ thống quản trị ngành công nghiệp khai khoáng chưa hiệu quả là vấn đề khai thác trái phép. Khai thác khoáng sản trái phép xảy ra khi chủ thể khai thác không có giấy phép khai thác, hoặc khai thác vượt sản lượng được phép. Bên cạnh việc nâng cao hệ thống quản trị tài nguyên để đảm bảo việc khai thác tài nguyên một cách hiệu quả, đẩy mạnh hơn nữa vào chế biến sâu để nâng cao giá trị gia tăng cũng là một biện pháp giúp giảm thất thoát tài nguyên, từ đó tối ưu hóa quá trình biến tài nguyên thành sự thịnh vượng.
Từ phân tích thách thức, nguyên nhân của vấn đề quản trị ngành khai khoáng còn kém hiệu quả, báo cáo “Hướng tới một hệ thống quản trị tài nguyên tốt hơn: Cách tiếp cận kinh tế chính trị” đã đưa 4 khuyến nghị, cụ thể:
Một là, ban hành các quy định để khuyến khích phát triển hoạt động khoáng sản ở công đoạn hạ nguồn, đặc biệt là hoạt động chế biến khoáng sản nhằm định hình thượng nguồn theo hướng bền vững.
Hai là, điều chỉnh các quy định liên quan đến cấp giấy phép khai thác nhằm giảm thiểu khai thác trái phép và cho phép sự linh hoạt hơn trong việc tăng giá trị sản phẩm khai thác.
Ba là, bổ sung các quy định về thu và phân bổ nguồn thu nhằm hướng tới một hệ thống tài khóa công bằng hơn trong lĩnh vực khai khoáng.
Bốn là, tăng cường sự tham gia một cách thực chất của cộng đồng địa phương trong giám sát hoạt động khai khoáng nhằm tăng tính bền vững về kinh tế - xã hội - môi trường của hoạt động khai thác.
Vũ Hưng
(Tổng hợp từ dự thảo báo cáo “Hướng tới một hệ thống quản trị tài nguyên tốt hơn: Cách tiếp cận kinh tế chính trị”)