Tầm quan trọng của EPR
Nhận thức được tầm quan trọng trong nỗ lực chung nhằm giải quyết cuộc khủng hoảng chất thải nhựa toàn cầu, Việt Nam đã cam kết hành động mạnh mẽ trong việc thực hiện giảm thiểu chất thải nhựa để bảo vệ môi trường sinh thái. Năm 2017, Việt Nam chính thức gia nhập danh sách 127 quốc gia thông qua Nghị quyết Hội đồng Môi trường Liên hợp quốc của Chương trình Môi trường Liên hợp quốc về chất thải nhựa và vi nhựa đại dương. Thủ tướng Chính phủ đã ký ban hành Quyết định số 1746/QĐ-TTg ngày 04/12/2019 của Thủ tướng Chính phủ về Kế hoạch hành động quốc gia về quản lý rác thải nhựa đại dương đến năm 2030 và Chỉ thị số 33/CT-TTg ngày 20/8/2020 của Thủ tướng Chính phủ về tăng cường quản lý, tái sử dụng, tái chế, xử lý và giảm thiểu chất thải nhựa. Coi việc hoàn thiện chính sách, pháp luật quản lý chất thải nhựa là một trong các ưu tiên, nội dung quy định về trách nhiệm tái chế, xử lý của nhà sản xuất và nhập khẩu, hay còn gọi là EPR đã được đưa vào Luật Bảo vệ môi trường (2020) và các văn bản quy định chi tiết Luật đã được ban hành để hướng dẫn việc thực hiện EPR cho các nhà sản xuất, nhập khẩu thuộc đối tượng phải thực hiện EPR.
EPR là một công cụ chính sách dựa trên nguyên tắc “người gây ô nhiễm phải trả tiền”, trong đó yêu cầu những nhà sản xuất và nhập khẩu sản phẩm vào thị trường (gọi chung là các công ty có nghĩa vụ) phải chịu trách nhiệm thu gom, tái chế, xử lý các sản phẩm do họ sản xuất hoặc nhập khẩu, qua đó giảm gánh nặng tài chính trong quản lý chất thải và tăng tỷ lệ tái chế. Thực hiện EPR bắt buộc là việc làm có ý nghĩa và cần thiết đối với bối cảnh của Việt Nam hiện nay trong việc nâng cao hiệu quả quản lý chất thải bao bì và giảm gánh nặng ngân sách công.
Để đảm bảo hoạt động của cơ chế EPR được minh bạch, bình đẳng thì cần thiết lập một cơ quan đăng ký các công ty có nghĩa vụ để xác định các công ty này, qua đó hạn chế tình trạng các công ty có nghĩa vụ mà trốn tránh trách nhiệm. Trên thế giới, cơ quan đăng ký này có thể do cơ quan nhà nước điều hành hoặc do các công ty có nghĩa vụ điều hành, nhưng vẫn phải tuân thủ sự giám sát của cơ quan quản lý nhà nước. Việc xác định các công ty nào phải đăng ký, loại dữ liệu mà các công ty này phải cung cấp, cách cung cấp, cũng như dữ liệu nào cần công bố công khai và dữ liệu nào là bảo mật cần được quy định rõ trong quy định pháp luật liên quan. Việc tìm hiểu, nghiên cứu kinh nghiệm một số nước về vận hành hệ thống EPR với bao bì và vai trò, trách nhiệm của các bên liên quan trong hệ thống sẽ giúp ích cho quá trình xây dựng và triển khai quy định về EPR của Việt Nam.
Kinh nghiệm của một số nước về cơ quan đăng ký EPR với bao bì nhựa
Đăng ký là việc xác định những công ty có nghĩa vụ tham gia (gọi chung là nhà sản xuất) trong các hệ thống EPR và thu thập dữ liệu về doanh số sản phẩm tuân theo EPR. Đây cũng là một yếu tố chính trong việc xác định các nhà sản xuất có nghĩa vụ nhưng không tuân thủ các quy định của EPR. Việc đăng ký thường được thực hiện bởi các cơ quan nhà nước như ở Phần Lan, nơi các nhà sản xuất giấy phải đăng ký với Trung tâm Phát triển kinh tế, giao thông và môi trường Pirkanmaa hoặc bởi các cơ quan bán công lập như với Cơ quan Quản lý tái chế Alberta ở tỉnh Alberta của Canada. Tuy nhiên, quy trình này cũng có thể được quản lý bởi các tổ chức thực hiện trách nhiệm của nhà sản xuất (Producer Responsibility Organization - PRO) như ở Vương quốc Anh - nơi mà thông tin đăng ký được thu thập bởi các PRO và sau đó được chuyển đến Cơ quan môi trường hoặc cơ quan tương đương ở Anh, Scotland, Wales và Bắc Ireland.
Vai trò của cơ quan đăng ký cơ bản bao gồm: xác định nhà sản xuất và nhập khẩu có nghĩa vụ trong hệ thống EPR; báo cáo dữ liệu thu thập; giám sát việc tuân thủ và tùy vào thẩm quyền thực hiện việc cưỡng chế trong trường hợp cần thiết. Cơ quan đăng ký cho các nhà sản xuất và nhập khẩu có thể do cơ quan nhà nước hoặc tổ chức của các công ty có nghĩa vụ điều hành. Nếu hệ thống EPR chỉ có một PRO thì PRO này có thể thực hiện luôn chức năng cơ quan đăng ký, còn nếu có nhiều PRO cùng hoạt động (và cạnh tranh nhau) thì cần có một tổ chức đăng ký riêng.
Tại Đức, Central Agency là tổ chức chịu trách nhiệm đăng ký các nhà sản xuất sản phẩm bao bì, tiếp nhận và xác minh dữ liệu do nhà sản xuất và các nhà nhập khẩu (các công ty có nghĩa vụ) và các PRO báo cáo, đồng thời theo dõi và đảm bảo cách các công ty có nghĩa vụ tham gia vào hệ thống. Đăng ký, báo cáo dữ liệu và tất cả các hoạt động liên quan của Central Agency là miễn phí cho nhà sản xuất/nhà phân phối ban đầu. Central Agency được tài trợ độc quyền bởi các hệ thống đã được phê duyệt và các giải pháp theo ngành cụ thể. Nhà sản xuất và nhà nhập khẩu phải tuân theo một số điều kiện cơ bản: 1) Các nhà sản xuất và nhà nhập khẩu phải đăng ký với Central Agency trước khi họ có thể bán vật liệu bao bì trên thị trường; 2) Các nhà sản xuất và nhà nhập khẩu phải đăng ký vật liệu bao bì từ doanh nghiệp đến người tiêu dùng với hệ thống EPR trước khi đưa chúng ra thị trường thương mại; 3) Ít nhất mỗi năm một lần, nhà sản xuất và nhà nhập khẩu phải báo cáo khối lượng (tổng trọng lượng) của vật liệu đóng gói mà họ bán trên thị trường, cùng với chi tiết về vật liệu bao bì. Các báo cáo phải được nộp đồng thời cho hệ thống đã chọn của họ và cho Central Agency. Nếu nhà sản xuất không đăng ký hoặc nếu nhà sản xuất phân phối hàng hóa mà họ đã đăng ký không chính xác, nhà sản xuất sẽ phải chịu một khoản tiền phạt có thể lên tới 100.000 EUR cho mỗi trường hợp không tuân thủ. Nếu không tham gia vào bất kỳ hệ thống nào có thể bị phạt tiền lên đến 200.000 EUR.
Tại Đan Mạch, cơ quan đăng ký (DPA-System) do Cơ quan Môi trường Đan Mạch giám sát và lấy kinh phí hoạt động từ phí đăng ký của nhà sản xuất và nhập khẩu. Nhiệm vụ của DPA-System bao gồm: thiết kế và vận hành các sổ đăng ký nhà sản xuất theo luật định; tiếp nhận các đăng ký theo luật định từ tất cả các nhà sản xuất và nhập khẩu có nghĩa vụ; đăng ký các chương trình trách nhiệm tập thể (PRO); tiếp nhận và đăng ký thông tin từ chính quyền địa phương về các địa điểm thu gom ở địa phương; tính toán và thu các khoản phí theo luật định; nhận báo cáo khối lượng từ nhà sản xuất và nhà nhập khẩu; cung cấp dịch vụ thông tin cho tất cả các bên liên quan. Về tổ chức, DPA-System hiện được quản lý bởi một Ban điều hành gồm 8 thành viên do Bộ trưởng Bộ Môi trường phê chuẩn (2020), gồm Chủ tịch do Bộ trưởng Bộ Môi trường chỉ định và 7 thành viên được giới thiệu từ 7 hiệp hội ngành hàng tiêu biểu. Tất cả các nhà sản xuất và nhà nhập khẩu đã đăng ký phải trả phí cho DPA-System. Các khoản phí này bao gồm việc tài trợ cho hoạt động của DPA-System, bao gồm phí đăng ký, phí hàng năm, phí quản lý và xử lý trường hợp cho các dịch vụ đặc biệt nếu có. Mức phí được Bộ Môi trường ấn định mỗi năm một lần. Các nhà sản xuất/nhập khẩu sẽ không phải trả phí thường niên trong năm đầu tiên, vì không có số lượng báo cáo được đưa ra thị trường trong năm trước. Do đó, số lượng sản phẩm của năm đầu tiên được đưa ra thị trường được sử dụng làm cơ sở tính toán cho năm đầu tiên và năm thứ hai với mức phí tương ứng cho năm 1 và năm 2. Do đó, họ không phải trả 2 lần phí hàng năm và phí hàng năm của năm đầu tiên được miễn trừ.
Tại Hàn Quốc, Tập đoàn Môi trường Hàn Quốc (KECO) - một tổ chức công được thành lập theo luật định, cung cấp giám sát nhiều hoạt động trong chuỗi EPR đối với tất cả các sản phẩm phải tuân theo EPR, bao gồm thu thập dữ liệu về doanh số bán sản phẩm, giám sát và phê duyệt kết quả tái chế và quản lý các khoản vay lãi suất thấp cho các doanh nghiệp tái chế quy mô vừa và nhỏ. Ngoài ra, KECO còn giám sát hoạt động của Tổ chức dịch vụ tuần hoàn tài nguyên (KORA) - một tổ chức phi lợi nhuận được thành lập vào năm 2013 từ các PRO căn cứ theo quy định của Luật tiết kiệm và tái chế tài nguyên 2013. KORA thực hiện các hoạt động hỗ trợ cho hệ thống EPR bao gồm: quản lý đóng góp tài chính EPR từ các nhà sản xuất, nhập khẩu để chi trả cho các đơn vị tái chế, hỗ trợ, giám sát quá trình tái chế để đạt được các tỷ lệ tái chế bắt buộc, cũng như chu trình tuần hoàn tài nguyên (thu gom, phân loại, tái chế…), tìm kiếm thị trường với vật liệu tái chế, hỗ trợ các sáng kiến, truyền thông nâng cao nhận thức… để hướng tới mục tiêu xã hội không chất thải. Về nguồn kinh phí, KORA lấy kinh phí hoạt động từ Tổ chức tái chế Hàn Quốc (KPRC), tức là từ đóng góp của các nhà sản xuất và nhập khẩu.
Một số gợi mở cho Việt Nam
Kinh nghiệm quốc tế trên thực tế cho thấy, các quốc gia đã sử dụng nhiều hình thức quản lý đa dạng cho các chương trình EPR trên các loại sản phẩm khác nhau. Vai trò của các bên trong hệ thống EPR cơ bản có thể khái quát như sau: các cơ quan nhà nước thiết lập, thực thi và đánh giá chính sách cũng như giám sát và chứng nhận những người tham gia; các PRO tổ chức và quản lý việc thu gom và tái chế các sản phẩm thải bỏ thay cho các nhà sản xuất, nhập khẩu; các cơ quan đăng ký thu thập dữ liệu và phân bổ không gian cung cấp dịch vụ (thường khi có nhiều PRO cạnh tranh nhau); các công ty quản lý chất thải và các chính quyền địa phương cung cấp dịch vụ thu gom và xử lý; ở các nền kinh tế đang phát triển là sự phổ biến của khu vực tái chế không chính thức.
Qua tham khảo và phân tích kinh nghiệm các nước liên quan, có thể thấy mô hình cơ quan đăng ký EPR thực hiện 2 vai trò chính: cơ quan đăng ký đối với nhà sản xuất và PRO; điều phối thông tin và hoạt động khi có nhiều PRO cạnh tranh nhau. Đây là mô hình phổ biến và có nhiều ưu điểm để triển khai hiệu quả hệ thống EPR với bao bì nói riêng, cũng như với các dòng sản phẩm khác. Do đó, việc thiết lập và tổ chức của Văn phòng EPR Việt Nam cũng nên đi theo hướng giống như ở các nước nói trên. Văn phòng EPR Việt Nam cũng sẽ thực hiện các chức năng thu thập thông tin đăng ký, báo cáo dữ liệu từ các nhà sản xuất, PRO và các bên cần thiết khác, điều phối hoạt động của hệ thống và phát hiện, báo cáo các nhà sản xuất trốn tránh nghĩa vụ để xử lý vi phạm. Ngoài ra, Văn phòng EPR Việt Nam trên cơ sở vai trò, nhiệm vụ của mình sẽ thực hiện trách nhiệm hỗ trợ, đề xuất với Hội đồng EPR quốc gia và cơ quan quản lý chuyên trách về tiếp nhận, tổng hợp và tổ chức thẩm tra hồ sơ đề nghị của cơ quan, tổ chức có nhu cầu được hỗ trợ tài chính cho hoạt động tái chế, thu gom, xử lý chất thải trình Hội đồng EPR quốc gia; thông báo và ký kết hợp đồng hỗ trợ với các cơ quan, tổ chức được nhận hỗ trợ tài chính, tổ chức hỗ trợ tái chế, xử lý chất thải cho nhà sản xuất, nhập khẩu đã đóng góp tài chính, và thực hiện các hoạt động liên quan khác như tuyên truyền nâng cao nhận thức, nghiên cứu, hợp tác với các đơn vị, tổ chức trong và ngoài nước liên quan… Đây cũng là các chức năng mà nhiều cơ quan đăng ký trên thế giới đang đảm nhiệm.
TÀI LIỆU THAM KHẢO
1. British Columbia Ministry of the Environment (2006), Recycling Regulation Guide, B.C.M. o. t. Environment.
2. D.C. Wilson, et al. (2011), “Review article: Extended producer responsibility for packaging wastes and WEEE - A comparison of implementation and the role of local authorities across Europe”, Waste Management and Research, 29(5), pp.455-479.
3. V. Monier, et al. (2014), “Case study on packaging in the United Kingdom”, Development of Guidance on Extended Producer Responsibility (EPR), European Union, Environment Directorate, Brussels, Belgium.
4. J. Quoden (2014), Experience from packaging recovery organizations in Europe, Organization for Economic Co-operation and Development (OECD).