Mục tiêu không đổi nhưng con đường đã đổi thay
Báo cáo của WB khẳng định, khát vọng phát triển của Việt Nam trở thành một quốc gia có thu nhập cao vào năm 2045 không thay đổi trong những năm gần đây, nhưng các con đường để đạt được vị thế đó thì đã thay đổi. Con đường này khó khăn và gian nan, vì chỉ có một số rất ít quốc gia có thể chuyển từ vị trí thu nhập trung bình lên vị trí thu nhập cao trong 50 năm qua. Hàn Quốc là một trong những ví dụ thành công nhất khi tăng thu nhập bình quân đầu người lên gấp 6 lần trong 25 năm sau khi đạt mức thu nhập bình quân đầu người tương đương với mức của Việt Nam hiện nay. Ngược lại, Thái Lan chỉ tăng thu nhập bình quân đầu người của mình lên được 2,7 lần trong cùng một khung thời gian nêu trên.
Đứng trước ngã ba đường, những bước đi của Việt Nam hôm nay sẽ quyết định liệu trong hai thập kỷ tới, Việt Nam có thể trở nên thành công như Hàn Quốc hay sa vào bẫy thu nhập trung bình. Báo cáo cập nhật đánh giá quốc gia 2021 đã xác định 6 ưu tiên phát triển sẽ giúp đất nước không chỉ chèo lái vượt qua được thời kỳ hậu đại dịch, mà còn đạt được hiệu quả cao hơn trong việc sử dụng vốn của mình. 6 ưu tiên đó là: ưu tiên số 1: thích ứng với quá trình toàn cầu hóa chậm lại bằng cách tập trung vào nâng cao giá trị gia tăng của hàng xuất khẩu và đẩy mạnh thương mại dịch vụ; ưu tiên số 2: tăng tốc số hóa nền kinh tế; ưu tiên số 3: chuyển từ “tăng trưởng bằng mọi giá” sang “xây dựng nền kinh tế xanh và bền vững”; ưu tiên số 4: tăng cường cơ sở hạ tầng bằng cách cải thiện chất lượng chi tiêu công và gia tăng các giải pháp thu hút khu vực tư nhân; ưu tiên số 5: cân bằng sự ổn định của ngành ngân hàng với việc mở rộng tài chính toàn diện và phát triển thị trường vốn về chiều sâu; ưu tiên số 6: chuyển từ các nỗ lực giảm nghèo từng phần sang một chương trình bảo trợ xã hội trên toàn quốc. Những ưu tiên này là cấp thiết cho một quá trình chuyển đổi mạnh mẽ từ vị trí là nước có thu nhập trung bình sang thu nhập cao.
Do những ưu tiên này sẽ chỉ tạo ra sự khác biệt nếu chúng được thực hiện đúng cách. Chính vì vậy, báo cáo đã đề xuất một nền tảng gồm 5 cải cách thể chế nhằm giúp Chính phủ phát triển tầm nhìn, năng lực và động lực tốt hơn, là những yếu tố quyết định để thực hiện hiệu quả. 5 nền tảng cải cách thể chế để thực thi hiệu quả là: 1) Khung định chế vững chắc; 2) Thủ tục hành chính tinh giản; 3) Công cụ thị trường thông minh; 4) Tăng cường hiệu lực thực thi; 5) Quy trình có sự tham gia/tham vấn.
Báo cáo của WB cho rằng, Việt Nam đã từng có thể vươn lên trong nhiều dịp khác nhau trong lịch sử gần đây và đã áp dụng một hoặc một số cải cách có trong nền tảng này. Tuy nhiên, việc sử dụng nền tảng này không đồng đều. Nói chung việc sử dụng nền tảng đó rất tốt khi Việt Nam phải đối phó với tình trạng cấp bách hoặc khủng hoảng. Điển hình là quyết định táo bạo chuyển từ nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung sang nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa vào năm 1986. Khi không ở trong tình trạng cấp bách hoặc áp lực, Chính phủ Việt Nam thực hiện cách tiếp cận dần dần mà cuối cùng có thể dẫn đến việc thông qua một hoặc một số cải cách thể chế.
Rủi ro rơi vào “bẫy thể chế thu nhập trung bình”
Kết quả của quá trình vừa đi vừa dừng giữa cải cách thể chế táo bạo và cải cách từng bước là chất lượng thể chế ở Việt Nam chỉ được cải thiện không đáng kể trong 25 năm qua. Dữ liệu từ các Chỉ số quản trị toàn cầu (WGI), thu thập thông tin hàng năm về 6 khía cạnh quản trị cho thấy, chất lượng thậm chí đã hơi kém đi kể từ năm 2015.
Việc cải thiện chất lượng thể chế và khả năng thích ứng còn hạn chế là một mối lo, không chỉ vì điều này có nghĩa là nền tảng để triển khai thực hiện hiệu quả chưa được áp dụng rộng rãi, mà còn vì các thể chế chưa sẵn sàng cho giai đoạn phát triển kinh tế mới. Hiện nay có tương đối ít quốc gia có thu nhập trên trung bình mà không phải là nước sản xuất dầu mỏ và không có quốc gia thu nhập cao nào lại có điểm số quản trị thấp hơn Việt Nam. Khi một quốc gia càng đạt được tiến bộ trên nấc thang phát triển kinh tế sẽ càng nhiều khả năng quốc gia đó buộc phải có các thể chế tốt hơn để quản lý các vấn đề xã hội xuất hiện cùng với các thị trường rộng lớn và tinh vi hơn, cũng như đáp ứng nhu cầu của một xã hội đòi hỏi cao hơn.
Báo cáo của WB cảnh báo, Việt Nam có nguy cơ rơi vào “bẫy thể chế thu nhập trung bình” nếu không đẩy nhanh tốc độ cải cách. Điều này có thể được chứng thực thêm bằng việc so sánh đã được thực hiện trước đó giữa Hàn Quốc và Thái Lan. Các quỹ đạo tăng trưởng khác nhau của hai nước này có thể được giải thích phần lớn bởi chất lượng của các thể chế của họ trong 25 năm qua. Nếu Hàn Quốc cải thiện thể chế một cách rõ rệt, thì Thái Lan lại ghi nhận sự suy thoái rõ rệt.
Kinh nghiệm của Hàn Quốc cho thấy, đây có thể là thời cơ để Việt Nam cải cách thể chế mạnh dạn hơn. Khi nền kinh tế Hàn Quốc trưởng thành trong những năm 1980, các thể chế tồn tại từ những năm 1960 và 1970 bắt đầu tỏ ra yếu kém trong xử lý những thay đổi kinh tế và xã hội đang diễn ra mạnh mẽ trong nước. Chính phủ Hàn Quốc đã nhận ra và giải quyết vấn đề đang nổi lên này bằng cách áp dụng những cải cách táo bạo, tương tự như những cải cách mà nền tảng đề xuất cho Việt Nam trong báo cáo này. Các nhà chức trách Hàn Quốc đã: (i) thay thế các kế hoạch kinh tế 5 năm bằng các chương trình nghị sự sáng tạo để cải thiện việc lập kế hoạch và trở nên linh hoạt hơn trong các quy trình ra quyết định, (ii) sáp nhập Ban Kế hoạch kinh tế với Bộ Tài chính và kinh tế để củng cố khung định chế, và (iii) thành lập Ủy ban Cải cách quy định để thúc đẩy các thủ tục tinh giản và sử dụng các công cụ thị trường.
Bên cạnh những đề xuất, cảnh báo, Báo cáo cập nhật đánh giá quốc gia 2021 của WB cũng đã đưa ra các tín hiệu tích cực cho thấy tốc độ cải cách thể chế ở Việt Nam đang tăng tốc trong những năm gần đây. Bộ Nội vụ hiện đang chuẩn bị kế hoạch tổng thể tiếp theo về cải cách hành chính. Kế hoạch này có thể vượt ra khỏi cách tiếp cận tiệm tiến truyền thống được sử dụng cho đến nay.
Hoạch định chính sách thường được coi là nghệ thuật quản lý sự đánh đổi. Ở Việt Nam, một mục tiêu chính sách truyền thống là tìm kiếm sự cân bằng giữa ổn định thể chế và khả năng thích ứng. Do những thay đổi quan trọng trong bối cảnh toàn cầu và việc phải chuyển đổi mô hình tăng trưởng của đất nước theo hướng hiệu quả hơn, trong giai đoạn phát triển kinh tế tiếp theo việc tập trung vào khả năng thích ứng có thể trở nên cấp thiết hơn. Khả năng thích ứng như vậy sẽ giúp Việt Nam không chỉ giải quyết những thách thức mới phát sinh từ cuộc khủng hoảng Covid-19, mà còn thực hiện được các ưu tiên phát triển của mình nhanh và tốt hơn.
Ba hướng rút ra từ các kinh nghiệm trong quá khứ và quốc tế
WB cho rằng khuyến nghị chính là điều chỉnh khung định chế hiện có để phù hợp hơn với 6 ưu tiên phát triển. Trong khi cải cách thể chế cần được đánh giá một cách thận trọng, 3 hướng có thể được rút ra từ các kinh nghiệm trong quá khứ ở Việt Nam và từ kinh nghiệm quốc tế:
Thứ nhất, điều cấp thiết cần làm là phải tổ chức việc thực hiện từng ưu tiên vào các định chế khung mạnh mẽ và ở cấp cao - thường là cấp báo cáo trực tiếp với Thủ tướng Chính phủ. Việc thành lập các ban chỉ đạo đặc biệt có thể là một sự sắp xếp bổ sung nhưng không nên thay thế cho một “neo” thể chế vững chắc, bởi vì các ban này dường như không có đủ tính chính danh và có thể không gửi thông điệp rõ ràng đến cho mỗi bộ, có thể vẫn đang thực thi ưu tiên một cách độc lập và rời rạc.
Thứ hai, việc hợp nhất các chức năng và trách nhiệm chính trong một khung định chế đã được chứng minh có hiệu quả, như kinh nghiệm của Bộ Công Thương. Phương án này đã được một số quốc gia lựa chọn, ví dụ Hà Lan đã hợp nhất Bộ Kinh tế với Bộ Biến đổi khí hậu vì ưu tiên của biến đổi khí hậu. Các nước khác đã hợp nhất chương trình nghị sự về chuyển đổi số của họ xung quanh một thể chế mạnh (ví dụ: Cơ quan Dịch vụ số của Chính phủ ở Anh, GovTech ở Singapore, Bộ Kinh tế và Xã hội số của Thái Lan). Việc hợp nhất như vậy không nhất thiết là tất cả các chức năng và trách nhiệm thực hiện nên được tập trung vào một bộ hoặc một cơ quan, mà điều quan trọng là phải thiết lập các cơ chế thể chế hiệu quả để đảm bảo rằng các quyết định được phối hợp và tích hợp để triển khai được một chiến lược bảo trợ xã hội toàn diện.
Thứ ba, khung khổ phân cấp cần được điều chỉnh vì sự phân tán hiện nay với số lượng các tỉnh, thành nhiều đã trở nên không hiệu quả đối với việc thực hiện các ưu tiên phát triển ngày càng phức tạp, đòi hỏi sự phối hợp ở cấp vùng và tính kinh tế quy mô. Bất cập này đặc biệt rõ ràng ở khu vực Đồng bằng sông Cửu Long - nơi có tới 12 tỉnh và một đô thị trên một diện tích chỉ khoảng 40.000 km2. Trong khi đó, nhiều thách thức phát triển của Đồng bằng sông Cửu Long như biến đổi khí hậu và tài nguyên nước là thách thức xuyên biên giới. Hầu hết các quy tắc phân cấp tài khóa hiện tại (được thiết lập trong hệ thống ngân sách lồng ghép của đất nước) vẫn không đổi kể từ năm 1996. Việc giảm số lượng tỉnh và thành lập các cơ quan khu vực/vùng (ví dụ, một hội đồng điều phối khu vực/vùng) có thể là một lựa chọn, như Pháp và Nhật Bản thực hiện gần đây.
Nguyễn Thị Hiền