Nhiều bất cập còn hiện hữu
PGS.TS Trần Kim Chung - Phó Viện trưởng Viện Nghiên cứu quản lý kinh tế Trung ương - chủ nhiệm đề tài KX.01.05/16-20: “Nghiên cứu hoàn thiện công cụ kinh tế nhằm thúc đẩy quá trình chuyển dịch đất đai đáp ứng yêu cầu phát triển bền vững ở Việt Nam” cho biết, về bản chất chuyển dịch đất đai chính là việc bố trí nguồn lực mặt bằng, địa bàn của các dự án. Giai đoạn 2005-2016, một nền tảng quan trọng cho phát triển kinh tế là chuyển dịch đất đai. Trong đó các xu hướng chuyển dịch đất đai chính là chuyển dịch đất đai chủ yếu từ nhóm chưa sử dụng sang mục đích sử dụng khác và từ đất nông nghiệp sang đất phi nông nghiệp; từ đất nông nghiệp sang đất công nghiệp dịch vụ, đất đô thị và đất nông nghiệp quy mô nhỏ sang đất nông nghiệp tập trung.
Nghiên cứu về biến động diện tích các loại đất giai đoạn 1994-2016 của Viện Nghiên cứu và quản lý kinh tế Trung ương cho thấy, trong số trên 33,1 triệu ha đất đai của cả nước, lĩnh vực nông, lâm, ngư nghiệp đang sử dụng 27,3 triệu ha (chiếm 81% tổng diện tích tự nhiên). Diện tích đất nông nghiệp tăng đều trong suốt cả giai đoạn 1994-2016, từ 18,3 triệu ha lên 27,3 triệu ha. Thay đổi lớn nhất là đất chưa sử dụng đã giảm mạnh từ 11,7 triệu ha xuống còn 2,1 triệu ha. Đối với đất nông nghiệp cũng có sự thay đổi đáng kể theo hướng tăng lên cả đối với đất sản xuất nông nghiệp, đất lâm nghiệp và mặt nước nuôi trồng thủy sản nhờ đẩy mạnh khai hoang, thủy lợi đi đối với cải tạo đất. Tuy nhiên, cơ cấu đất nông nghiệp lại có sự thay đổi mạnh mẽ do chuyển dịch cơ cấu sản xuất và cơ cấu cây trồng, vật nuôi trong nông nghiệp thời gian qua. Chỉ tính riêng giai đoạn 2001 đến nay, mặc dù diện tích đất sản xuất nông nghiệp đã tăng mạnh (từ 8,88 triệu ha lên 11,53 triệu ha, nhưng diện tích đất lúa lại giảm từ trên 4,34 triệu ha xuống còn 4,14 triệu ha), kèm theo đó là sự tăng lên của đất cây hàng năm khác và cây lâu năm. Việc giảm diện tích đất lúa có nguyên nhân một phần do đô thị hóa và công nghiệp hóa đã chuyển một phần đất nông nghiệp (trong đó có đất lúa) sang đất phi nông nghiệp, phần còn lại là do hiệu quả của trồng lúa thấp, không mang lại thu nhập hấp dẫn như nuôi tôm, thủy sản nước ngọt, trồng cây ăn quả, rau màu, hoa, cây cảnh, chăn nuôi…
Về chủ thể sử dụng đất, kết quả thống kê về hiện trạng sử dụng đất nông nghiệp cho thấy, đối với đất sản xuất nông nghiệp, phần lớn đã được giao cho hộ gia đình cá nhân ở nông thôn sử dụng với tỷ lệ tăng lên từ 88,8 lên 89,4% tổng diện tích đất sản xuất nông nghiệp trong giai đoạn 2006-2011. Tuyệt đại đa số diện tích đất trồng cây hàng năm, đặc biệt là diện tích đất trồng lúa đã được giao cho hộ gia đình nông dân sử dụng, chỉ còn 5-7% diện tích được giao cho các chủ thể khác.
Về thực trạng chuyển dịch đất đai tại Việt Nam, PGS.TS Trần Kim Chung thông tin, quá trình này diễn ra chậm hơn so với kế hoạch đề ra. Đáng chú ý, quy hoạch đất đai với vai trò là cơ sở đầu tiên để đất đai có thể chuyển dịch; còn kế hoạch chuyển dịch đất đai là cơ sở để đất đai chuyển dịch trong năm nhưng tỷ lệ biết thông tin về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của người dân ở nơi cư trú là gần 70%. Ở khâu quy hoạch, công tác lấy ý kiến của nhân dân về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai chưa thực sự được chú trọng. Cùng với đó, sau khi có quy hoạch, tình trạng quy hoạch treo còn phổ biến. Việc quy hoạch các khu công nghiệp quá nhiều, không dựa trên nhu cầu và tiềm năng phát triển khiến tỷ lệ lấp đầy các khu công nghiệp còn thấp.
Trong giai đoạn 2005-2016, chuyển dịch đất đai để bố trí nguồn lực mặt bằng, địa bàn của các dự án là một nền tảng quan trọng cho phát triển kinh tế với xu hướng chuyển dịch chủ yếu từ nhóm chưa sử dụng sang mục đích sử dụng khác và từ đất nông nghiệp sang đất phi nông nghiệp; từ đất nông nghiệp sang đất công nghiệp dịch vụ, đất đô thị và đất nông nghiệp quy mô nhỏ sang đất nông nghiệp tập trung.
Theo GS.TSKH Đặng Hùng Võ (nguyên Thứ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường), để đầu tư phát triển, chúng ta buộc phải thực hiện chuyển dịch đất đai từ việc sử dụng đất hiệu quả chưa cao sang việc sử dụng đất hiệu quả cao hơn. Tuy nhiên, chuyển dịch đất đai là một việc rất khó khăn do thường xảy ra mâu thuẫn về lợi ích.
Ông Đặng Hùng Võ dẫn chứng, đối với chuyển dịch đất đai bắt buộc, hệ quả tiêu cực là xung đột lợi ích dẫn đến khiếu nại, khiếu kiện luôn ở mức cao, chiếm tới 70% tổng lượng khiếu nại, khiếu kiện của dân. Ngược lại, chuyển dịch đất đai tự nguyện đạt được đồng thuận nên không có xung đột lợi ích, nhưng nhà đầu tư không bao giờ có thể thương thảo thành công với 100% những người đang sử dụng đất để có đất cho dự án đầu tư. Thương thảo thường được khoảng 70% là những người còn lại đòi giá đất mà nhà đầu tư không thể chấp nhận. Thực trạng này làm cho các nhà đầu tư không muốn thực hiện cơ chế chuyển dịch đất đai tự nguyện, mà muốn áp dụng cơ chế chuyển dịch đất đai bắt buộc.
Đồng tình với quan điểm trên, PGS.TS. Trần Quốc Toản - Ủy viên Hội đồng Lý luận Trung ương bổ sung thêm, bản thân quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất có nội dung cơ bản là xác định công năng của từng loại đất (gắn với quy mô đất sử dụng) trong một thời hạn nào đó. Điều đó đã là một yếu tố cơ bản quyết định giá trị đất, khả năng sinh lời của đất. Vì vậy, quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất phải là một nội dung trọng yếu thể hiện chiến lược, quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội trong từng giai đoạn, phù hợp với từng địa phương, khu vực. Đây cũng là cơ sở để nhà nước định giá đất trong từng giai đoạn. Tuy nhiên, chính quy hoạch sử dụng đất và việc thực hiện quy hoạch không tốt đã làm cho thị trường đất đai bị méo mó, biến dạng, trì trệ, vận hành không minh bạch. Hiện giá đất do nhà nước quy định vẫn chỉ từ 30-60% giá đất chuyển nhượng thực tế, thậm chí có khi thấp hơn nhiều, dẫn đến tình trạng “bong bóng” giá các loại đất, nhất là ở các khu đô thị thời gian qua.
Cần lắm sự minh bạch trong quản lý tài nguyên đất
Dẫn chứng kết quả khảo sát thực tế đất đai tại 10 tỉnh/thành phố trong cả nước khi thực hiện đề tài, ông Trần Kim Chung cho rằng, quy hoạch đất đai với vai trò là cơ sở đầu tiên để đất đai có thể chuyển dịch, còn kế hoạch chuyển dịch đất đai là cơ sở để đất đai chuyển dịch trong năm nhưng tỷ lệ biết thông tin về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của người dân ở nơi cư trú chỉ gần 70%. Như vậy, công tác lấy ý kiến nhân dân về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất chưa được chú trọng, đây là một trong những nguyên nhân khiến sau khi có quy hoạch thì tình trạng quy hoạch “treo” còn phổ biến. Trong bối cảnh hội nhập quốc tế ngày càng sâu rộng, việc thúc đẩy chuyển dịch đất nông nghiệp hướng tới phát triển bền vững là việc làm cần thiết, để góp phần đẩy nhanh tiến trình này, nhóm nghiên cứu khuyến cáo cần tập trung giải quyết một số vấn đề sau:
Một là, cần thay đổi mô hình sản xuất nông nghiệp nhỏ lẻ, thiếu liên kết sang mô hình sản xuất nông nghiệp quy mô lớn, dựa vào doanh nghiệp và các mô hình trang trại, hoạt động theo cơ chế thị trường; ưu tiên tập trung ruộng đất theo hình thức gia trại, trang trại, lấy đây làm lực lượng nòng cốt để tổ chức hệ thống hợp tác xã và liên hiệp hợp tác xã; Miễn tiền thuế sử dụng đất nông nghiệp đối với diện tích đất nông nghiệp vượt hạn mức giao đất nông nghiệp, nhưng không quá hạn mức nhận quyền sử dụng đất nông nghiệp đối với chủ trang trại trong vòng 5 năm sau khi được cấp giấy chứng nhận.
Hai là, thay đổi cách tiếp cận truyền thống trong phát triển nông nghiệp, chuyển từ chú trọng sản lượng sang chú trọng chất lượng và giá trị; phát triển một nền nông nghiệp hiện đại, dựa vào kỹ thuật và công nghệ, có năng suất và giá trị gia tăng cao, đủ sức cạnh tranh trong quá trình hội nhập quốc tế. Đồng thời, tạo điều kiện để các hộ nông dân sản xuất quy mô lớn, nâng cao giá trị gia tăng, nâng cao hiệu quả sản xuất và phát triển bền vững, cải thiện chất lượng sản phẩm nông sản; hỗ trợ về hạ tầng sản xuất, tiếp cận khoa học và công nghệ; hỗ trợ tăng cường liên kết chuỗi giá trị và xúc tiến thương mại, quảng bá sản phẩm…
Ba là, củng cố và nâng cao hiệu quả hoạt động của bộ máy quản lý nhà nước về hợp tác xã nông nghiệp; khuyến khích doanh nghiệp đầu tư liên kết trong sản xuất, có chính sách ưu đãi đối với doanh nghiệp đầu tư ứng dụng công nghệ cao; tạo điều kiện vốn hóa đất đai, tài sản và phát triển bảo hiểm xã hội cho những nông dân từ bỏ ruộng đồng tham gia vào lĩnh vực phi nông nghiệp; đổi mới các chương trình đào tạo nghề, huy động sự tham gia của doanh nghiệp thuê lao động, theo nhu cầu của doanh nghiệp sử dụng lao động; xóa bỏ những rào cản gắn với việc hỗ trợ tiếp cận dịch vụ xã hội cho người di cư tới đô thị; bảo vệ người lao động di cư ra đô thị thông qua các tổ chức công đoàn và các hình thức tổ chức của người lao động.
Bốn là, hoàn thiện cơ chế, chính sách, đẩy mạnh tích tụ, tập trung đất đai, tạo quỹ đất nông nghiệp gắn với quy hoạch sử dụng đất theo hướng hình thành các khu, vùng sản xuất chuyên canh, quy mô lớn, ứng dụng công nghệ cao, bảo đảm ổn định đời sống, việc làm cho người nông dân; đổi mới chính sách đất đai theo hướng tiếp tục làm rõ quyền, trách nhiệm của cơ quan đại diện chủ sở hữu về đất đai ở trung ương và địa phương đối với từng loại đất và sự phân cấp trong quản lý; nâng cao chất lượng, đảm bảo tiến độ xây dựng quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đảm bảo sử dụng tiết kiệm, hiệu quả, đồng bộ theo hướng có tầm nhìn chiến lược dài hạn; đảm bảo tính ổn định và bình đẳng trong tiếp cận đất đai và tài nguyên rừng; hoàn thiện việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất nông nghiệp (bao gồm cả lâm nghiệp)…
Năm là, hoàn thiện chính sách thuế đối với đất nông nghiệp nhằm khuyến khích nâng cao hiệu quả sử dụng đất, khắc phục tình trạng hoang hóa đất nông nghiệp, sử dụng sai mục đích, khuyến khích các nhà đầu tư trong nông nghiệp sử dụng đất có hiệu quả.
Sáu là, đánh giá lại các chương trình bảo vệ rừng dựa trên cộng đồng để rút kinh nghiệm và nhân rộng các mô hình thành công, hiệu quả. Đối với đất lâm nghiệp do các đơn vị nhà nước quản lý không hiệu quả, tiến hành chuyển giao diện tích đó cho cộng đồng hay hộ gia đình khai thác, hoặc phát triển theo hướng thương mại, tạo việc làm cho người lao động.
NV