“Khoảng cách” giữa chính sách và thực tiễn triển khai
Tại tọa đàm Một số thực hành tốt trong công khai ngân sách địa phương và hàm ý chính sách diễn ra ngày 29/08/2023, đại diện của VESS cho biết, nghiên cứu nhằm mục tiêu tăng cường sự tham gia của người dân và tính minh bạch trong lập, phê duyệt, thực hiện, giám sát và quyết toán NSNN tại Việt Nam, góp phần thúc đẩy quản trị một cách toàn diện và lấy người dân làm trung tâm. Các kết quả của nghiên cứu này sẽ được sử dụng nhằm đóng góp ý kiến cho việc sửa đổi Luật NSNN 2015. Nghiên cứu đã thực hiện việc rà soát các văn bản pháp luật của Việt Nam về công khai ngân sách, trách nhiệm giải trình của cơ quan nhà nước và sự tham gia của người dân vào chu trình ngân sách. Trên cơ sở tìm kiếm mối tương quan giữa các chỉ số như Chỉ số công khai ngân sách tỉnh (POBI), Chỉ số hiệu quả quản trị hành chính công cấp tỉnh (PAPI) và Chỉ số năng lực cạnh tranh cấp tỉnh (PCI), nhóm nghiên cứu đã lựa chọn một số tỉnh để đi thực địa nhằm thu thập, phân tích và chỉ ra các khoảng trống giữa chính sách với việc triển khai trên thực tiễn.
Toàn cảnh tọa đàm Một số thực hành tốt trong công khai ngân sách địa phương và hàm ý chính sách.
Kết quả nghiên cứu cho thấy, các quy định của pháp luật liên quan đến công khai ngân sách, trách nhiệm giải trình và sự tham gia của người dân vào công tác quản lý nhà nước nói chung và chu trình ngân sách nói riêng tương đối đầy đủ, nhưng vẫn còn một số khoảng trống giữa văn bản pháp luật và quá trình triển khai trên thực tiễn. Với các quy định và hướng dẫn hiện nay liên quan đến vấn đề công khai NSNN các cấp tại Luật NSNN 2015, như Nghị định số 163/2016/NĐ-CP ngày 21/12/2016 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều của Luật NSNN (Nghị định 163) và Thông tư số 343/2017/TT-BCT ngày 30/12/2016 của Bộ trưởng Bộ Tài chính hướng dẫn thực hiện công khai NSNN (Thông tư 343) thì người dân có ít thời gian hoặc không có thời gian tiếp cận, tìm hiểu về dự thảo dự toán ngân sách để có thể tham gia góp ý, phản biện về ngân sách,vì khó có thể xác định được thời điểm công khai đối với tài liệu này do không có quy định về ngày cụ thể. Hơn nữa, khoảng thời gian công khai kể từ khi tài liệu được gửi tới các đại biểu Hội đồng nhân dân (HĐND) cho tới khi HĐND các cấp họp và ra quyết nghị chỉ có 5 ngày là quá ngắn. Như vậy có thể thấy, ý nghĩa của việc công khai là không có.
Nhóm nghiên cứu cũng cho rằng, hiện nay chưa có quy định bắt buộc về trách nhiệm của Ủy ban nhân dân (UBND) xã, phường, thị trấn về việc bắt buộc công khai thông tin ngân sách xã, bao gồm cả thông tin về các quỹ tài chính ngoài NSNN trên trang thông tin điện tử, cổng thông tin điện tử của cấp xã. Điều này ảnh hưởng tới tính sẵn có của các tài liệu ngân sách, khi UBND xã, phường, thị trấn chỉ có trách nhiệm niêm yết các tài liệu ngân sách xã trong thời gian ít nhất 30 ngày kể từ ngày niêm yết. Việc thiếu đồng bộ giữa các biểu mẫu, báo cáo ngân sách theo hướng dẫn của Nghị định số 31/2017/NĐ-CP ngày 23/7/2017 ban hành quy chế lập, thẩm tra, quyết định kế hoạch tài chính 05 năm địa phương, kế hoạch đầu tư công trung hạn 05 năm địa phương, kế hoạch tài chính - NSNN 03 năm địa phương, dự toán và phân bổ ngân sách địa phương, phê chuẩn quyết toán ngân sách địa phương hằng năm (Nghị định 31), Thông tư 343 dẫn tới khó khăn cho cán bộ phụ trách khi triển khai và tốn kém nguồn lực. Một vấn đề quan trọng nữa đó là vẫn chưa có chế tài xử lý vấn đề không công khai/chậm công khai các tài liệu ngân sách theo quy định của pháp luật Việt Nam. Điều này dẫn tới việc cán bộ/công chức xem nhẹ tầm quan trọng của việc công khai các tài liệu ngân sách theo quy định bắt buộc.
Công khai NSNN các cấp tại địa phương
Kết quả của nghiên cứu thực địa tại tỉnh Điện Biên và Bà Rịa - Vũng Tàu cho thấy, việc cải thiện cũng như các thực hành tốt về việc công khai ngân sách mới chỉ dừng lại ở cấp tỉnh - chủ yếu do sức ép cạnh tranh về các chỉ số. Sự khác biệt về việc thực hành công khai ngân sách giữa 2 tỉnh được thể hiện rõ ràng hơn ở cấp huyện, cấp xã và trên địa bàn các thôn/bản/tổ dân phố/khu dân cư. Tại Điện Biên, nơi phần lớn ngân sách các cấp đều phụ thuộc vào sự hỗ trợ từ ngân sách Trung ương, việc thực hành công khai tại các cấp cơ sở chưa thực sự nghiêm túc. Các bằng chứng tại thực địa cho thấy, việc công khai tài liệu mang tính chất đối phó, phục vụ cho mục đích khảo sát của nhóm nghiên cứu chứ chưa xuất phát từ mục đích cung cấp thông tin cho người dân. Tại Bà Rịa - Vũng Tàu, nơi mà người dân đóng góp tương đối nhiều vào ngân sách thì việc thực hiện công khai ngân sách cấp huyện, xã cơ bản đáp ứng được yêu cầu và nhu cầu tìm hiểu thông tin của người dân, mặc dù vẫn còn một vài hạn chế.
Trưởng nhóm nghiên cứu của VESS Nguyễn Đức Thành chia sẻ, việc cải thiện cũng như các thực hành tốt về việc công khai ngân sách hiện nay tại Việt Nam mới chỉ dừng lại ở cấp tỉnh (chủ yếu do sức ép cạnh tranh về các chỉ số để giữ thể diện cho địa phương). Kết quả khảo sát sâu tại địa bàn đã cho chúng tôi nhận ra cái chúng ta thiếu là một văn hóa minh bạch, trong đó người dân thấy minh bạch, công khai là một nhu cầu và chính quyền thấy đó là một nghĩa vụ hiển nhiên. Do đó, bên cạnh nhiều phương pháp căn cơ, dài hạn nhằm thúc đẩy văn hóa minh bạch, trước mắt cần cải thiện tính công khai, minh bạch thông qua việc thực hành công khai ngân sách ở các cấp thấp hơn, đầu tiên là cấp huyện, coi đó như một phần đánh giá mức độ công khai của các tỉnh. Rồi tiếp đó sẽ là tới cấp thấp hơn.
Sự tham gia của người dân vào chu trình ngân sách
Hiến pháp năm 2013 đã quy định rõ về quyền tham gia trực tiếp và gián tiếp của người dân vào công tác quản lý, giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước và tham gia vào quá trình phản biện xã hội. Điều 16, Luật NSNN 20215 đã quy định về giám sát ngân sách của cộng đồng. Tuy nhiên, ở cấp độ Luật và văn bản dưới Luật, chưa có quy định cụ thể về việc tham gia trực tiếp của người dân vào các hoạt động quản lý nhà nước về ngân sách mà chủ yếu vẫn là tham gia gián tiếp thông qua cơ chế đại diện.
Đại diện nhóm nghiên cứu cho biết, kết quả nghiên cứu tại thực địa cũng cho thấy điều này. Người dân được cung cấp thông tin và tham gia góp ý, giám sát ngân sách thông qua các đại biểu HĐND các cấp tại các kỳ họp tiếp xúc cử tri hoặc thông qua trưởng thôn/tổ trưởng tổ dân phố trong các cuộc họp thôn/tổ dân phố. Tuy nhiên, trên thực tế theo phản ánh của người dân (tại Điện Biên) và cả đại diện chính quyền xã (tại Bà Rịa - Vũng Tàu) thì do ngại nêu ý kiến, ngại va chạm và ngại tiếp xúc với chính quyền, nên bản thân họ không muốn tham gia, sợ gặp rắc rối và phiền hà trong công việc cũng như cuộc sống. Một vấn đề đáng lưu ý và rất quan trọng nữa liên quan đến việc thu, chi các khoản quỹ ngoài ngân sách. Mặc dù đã có các quy định của pháp luật liên quan đến việc công khai các khoản quỹ ngoài ngân sách nhưng người dân cũng chỉ biết thực hiện các nghĩa vụ đóng góp khi được vận động. Vấn đề ở đây là các quỹ sau khi đóng được nộp đi đâu, sử dụng và chi tiêu như thế nào thì về cơ bản người dân không nắm được và họ cũng không biết phải gặp ai, ở đâu và làm như thế nào để có thể hỏi về những vấn đề này.
Tại tọa đàm, bà Đỗ Thanh Huyền - Chuyên gia phân tích chính sách công, Phòng Quản trị và Tham gia, UNDP Việt Nam cho rằng, việc thu hẹp khoảng cách trong quản trị NSNN là rất cần thiết bởi từ đó quyền của công dân trong tiếp cận thông tin và tham gia bàn bạc, kiểm tra, giám sát việc thu, chi NSNN ở tất cả các cấp được bảo đảm. Bên cạnh đó, việc theo dõi việc thực hiện công khai thông tin, tài liệu NSNN sẽ giúp các cấp chính quyền địa phương tuân thủ hơn việc thực hiện chính sách, pháp luật liên quan đến công khai ngân sách và bảo đảm quyền tham gia của công dân vào chu trình NSNN.
VVH