Áp lực tài khóa và cuộc đua xuống đáy về ưu đãi thuế
Thực tế đáng lo ngại nhất là việc áp lực lên tài khóa gia tăng, ngay tại thời điểm nhu cầu chi tiêu ngân sách cho các dịch vụ công thiếu yếu là cấp thiết nhất. Hầu hết các nước thành viên ASEAN đều có mức thâm hụt ngân sách trong một thời gian dài. Chỉ tính riêng năm 2018, sáu quốc gia thành viên ASEAN có mức thâm hụt ngân sách lớn và một số quốc gia ghi nhận mức nợ công cao. Thâm hụt ngân sách trung bình của toàn khu vực ASEAN là 1,5% GDP năm 2018. Tình trạng thâm hụt ngân sách kéo dài và nợ công cao sẽ tiếp tục gia tăng đáng kể khi các nước tăng chi tiêu để giải quyết cuộc khủng hoảng kinh tế và y tế do đại dịch COVID-19 gây ra. Cả 9 nước ASEAN (không xét tới Brunei do không có dữ liệu) dự kiến phải đối mặt với thâm hụt ngân sách với tỷ lệ trung bình 4,2% GDP năm 20202.
Ngay cả trước khi có đại dịch COVID-19, tình trạng thuế và chi ngân sách cho dịch vụ công thiết yếu ở các nước ASEAN đã thiếu bền vững. Hiện tại, tính bền vững ngày càng đáng báo động. Gánh nặng ngân sách tăng lên đáng kể trong bối cảnh các chính phủ nỗ lực triển khai các gói hỗ trợ để đối phó với đại dịch COVID-19: Singapore, Thái Lan lần lượt chi khoảng 13 và 9% GDP cho các biện pháp kích thích tài khóa trên quy mô rộng; Philippines, Indonesia và Việt Nam ước khoảng 3% GDP [1].
Thuế TNDN là nguồn thu chính ở nhiều quốc gia thành viên; tuy nhiên, các nước này đang mất đi một khoản lớn trong nguồn thu khổng lồ này thông qua việc đưa ra các ưu đãi thuế và phi thuế lớn cho cả những nhà đầu tư trong nước và nước ngoài, gây tổn hại đến cơ sở thuế trong khu vực. Trong 10 năm qua, thuế suất thuế TNDN trung bình của ASEAN đã giảm từ mức 25,1% vào năm 2010 xuống còn 21,7% vào năm 2020. Ngoài việc cắt giảm thuế suất thuế TNDN, việc áp dụng các ưu đãi lớn khác dựa trên lợi nhuận để thu hút đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI), như ân hạn thuế cũng rất phổ biến ở các quốc gia ASEAN. Thuế suất thuế TNDN thực nộp trung bình ở ASEAN ước tính giảm 9,4 điểm phần trăm nếu tính đến chính sách ân hạn thuế lên tới 20 năm và những ưu đãi dựa trên lợi nhuận khác. Singapore và Indonesia cung cấp lượng ưu đãi thuế lớn nhất trong khu vực với khoảng chênh lệch thuế suất thuế TNDN giữa có và không có ưu đãi lên đến trên 11 điểm phần trăm. Cũng vì lẽ đó, cùng những chính sách ưu đãi khổng lồ khác, Singapore đã trở thành thiên đường thuế, thu hút một lượng lớn vốn FDI ‘ảo’ từ những công ty đa quốc gia tìm cách giảm hóa đơn thuế tại các nền kinh tế sở tại [2].
Điều quan trọng là chi phí của các ưu đãi tài khóa không cần thiết có khả năng vượt quá lợi ích mà FDI mang lại. Việc cắt giảm thuế TNDN quá mức gây ra mối đe dọa đối với thu ngân sách quốc gia dưới hình thức chi qua thuế. Thất thu ngân sách do ưu đãi thuế doanh nghiệp ước tính bằng 6% GDP ở Campuchia; 1% GDP ở Việt Nam và Philippines. Philippines đã mất đi một khoản thu nhập được ước tính là 22,17 tỷ USD do các ưu đãi thuế và miễn thuế cho một nhóm 3.150 công ty từ năm 2015 đến năm 2017. Tại Việt Nam, tổng tác động tới doanh thu từ các ưu đãi thuế dành cho những doanh nghiệp nộp thuế trong năm 2016 là 46,83 nghìn tỷ đồng (tương đương khoảng 2,06 tỷ USD), trong đó 75,5% đến từ các nhà đầu tư nước ngoài [3].
Bên cạnh các ưu đãi về thuế, việc sử dụng các ưu đãi phi thuế cũng phổ biến ở các nước ASEAN và góp phần làm trầm trọng thêm cuộc đua xuống đáy. Cạnh tranh trong việc cung cấp các ưu đãi phi thuế được thể hiện rõ nét ở các ưu đãi về đất đai. Các doanh nghiệp nước ngoài ở tất cả các nước ASEAN đều được thuê đất dài hạn. Malaysia, Thái Lan và Indonesia đưa ra thời gian cho thuê đất dài hạn, kéo gài gần 100 năm. Thêm vào đó, một số quốc gia trong khu vực thực hiện giảm và miễn tiền thuê đất. Tại Việt Nam và Lào, miễn tiền thuê đất có thể lên tới 15 năm từ thời điểm bắt đầu dự án, áp dụng cho các dự án ở vùng ưu tiên hoặc vùng gặp nhiều khó khăn. Cạnh tranh về ưu đãi đất đai giữa các nước ASEAN đang làm gia tăng sự bất bình đẳng về mặt kinh tế - xã hội. Cơ chế không minh bạch trong việc cấp ưu đãi đất đai ở Campuchia, Lào và Myanmar đang mở ra cơ hội cho tham nhũng và trục lợi. Cần lưu ý rằng, ưu đãi về đất đai chỉ đứng thứ 17, trợ cấp đào tạo xếp thứ 13 và ưu đãi tài chính đứng thứ 10 trong số 20 ưu đãi có trong bảng xếp hạng mức độ hấp dẫn đối với các nhà đầu tư nước ngoài [4].
Môi trường kinh doanh là yếu tố then chốt trong việc thu hút FDI
Nghiên cứu thực nghiệm cho thấy, các chỉ số môi trường kinh doanh là yếu tố quan trọng quyết định lựa chọn địa điểm đầu tư FDI. Ổn định kinh tế, ổn định chính trị, chi phí nguyên liệu, thị trường nội địa, tính minh bạch của khung pháp lý và sự sẵn có của nguồn nhân lực có tay nghề cao đóng vai trò then chốt nhất trong quyết định địa điểm đầu tư của các công ty đa quốc gia. Cắt giảm các rào cản về thể chế đối với FDI cũng là một bước quan trọng để tăng dòng vốn FDI vào khu vực. Vốn nhân lực, chất lượng lao động và năng suất lao động của nước sở tại được các nhà đầu tư nước ngoài đánh giá là tương đối quan trọng, đặc biệt là khi so sánh với giá nhân công rẻ. Các quốc gia thực thi quyền sở hữu trí tuệ hiệu quả có nhiều khả năng thành công hơn trong việc khuyến khích FDI, đặc biệt là FDI liên quan đến tài sản dựa trên nguồn vốn tri thức. Tuy nhiên, cũng với việc đảm bảo bảo vệ quyền sở hữu trí tuệ, các chính phủ nên khuyến khích đổi mới sáng tạo trong nước, lấp đầy khoảng trống công nghệ, để tránh tạo rào cản cho sự lan tỏa công nghệ trong nước. Chất lượng cơ sở hạ tầng, đặc biệt là các con đường chất lượng cao cũng là một trong những yếu tố chính quyết định thu hút FDI [5].
Ở ASEAN, các điều kiện về môi trường kinh doanh giữa các quốc gia thành viên có sự khác nhau rất lớn. Ngoại trừ Singapore và Brunei, môi trường kinh doanh tại ASEAN còn tương đối kém hấp dẫn. Do nhiều điều kiện về môi trường kinh doanh là yếu tố quyết định đến việc lựa chọn địa điểm đầu tư, những yếu tố này cần được cải thiện đáng kể để các nước ASEAN thu hút FDI. Campuchia, Lào và Myanmar thường bị đánh giá thấp nhất về các yếu tố môi trường kinh doanh, đặc biệt là chất lượng thể chế. Các quốc gia này nhận được điểm số âm cho cả hiệu quả chính phủ lẫn chất lượng pháp lý, và xếp hạng trong số các quốc gia tham nhũng nhất thế giới3.
Các quốc gia khác trong khu vực, bao gồm Indonesia, Malaysia, Thái Lan, Philippines và Việt Nam có môi trường đầu tư tương đối thuận lợi hơn so với Campuchia, Lào và Myanmar, nhưng vẫn còn một chặng đường dài để các quốc gia này có thể bắt kịp các quốc gia được xếp hạng cao nhất thế giới. Tỷ trọng của lĩnh vực sản xuất so với tổng dòng FDI vào năm quốc gia này lớn là nhờ thành công trong việc phát triển lực lượng lao động có kỹ năng và trình độ giáo dục.
Khuyến nghị
Dòng vốn FDI vào các nước châu Á đang phát triển được dự đoán sẽ giảm khoảng 30-40% do hậu quả của suy thoái kinh tế toàn cầu, dẫn đến giảm nguồn thu từ thuế TNDN. Bối cảnh này càng thúc giục khu vực ASEAN phải cùng nhau nhất trí về việc ngăn chặn cuộc đua xuống đáy và cải thiện môi trường kinh doanh của các nước thành viên để thu hút dòng vốn FDI có tính dài hạn và bền vững, đồng thời đủ nguồn lực tài chính để đối phó với đại dịch. Không có bằng chứng nào cho thấy ưu đãi thuế và phi thuế, đặc biệt là ưu đãi đất đai, được các nhà đầu tư nước ngoài coi là yếu tố then chốt trong quá trình họ đưa ra quyết định. Trên thực tế, ưu đãi thuế thậm chí còn có thể trở thành trở ngại trong một số trường hợp nhất định [6]. Chính vì vậy, các nước ASEAN cần có những giải pháp cụ thể sau đây:
Một là, lập danh sách trắng đen về ưu đãi thuế. ASEAN cần quy định các loại hình ưu đãi thuế không được phép sử dụng và đưa chúng vào danh sách đen, đồng thời đưa ra lộ trình loại bỏ những ưu đãi này trong khu vực với thời hạn nhất định. Bên cạnh đó, cần thống nhất một danh sách trắng quy định những ưu đãi thuế có thể được cho phép và chấp nhận áp dụng trong khu vực. Cần áp dụng một cơ chế khu vực giám sát các chính sách thuế và cùng đồng thuận những ưu đãi nào nên được liệt kê vào danh sách đen hoặc danh sách trắng. Cơ chế này cần minh bạch và có sự tham gia thực chất của đại diện của các chính phủ, chuyên gia quốc tế, tổ chức xã hội và giới học thuật tại ASEAN.
Hai là, ngăn chặn cuộc cạnh tranh trong việc đưa ra các ưu đãi đất đai. các nước ASEAN cần ngăn chặn cuộc cạnh tranh trong việc cung cấp các ưu đãi về đất đai để thu hút FDI, bởi chúng gây ra những tác động tiêu cực đối với cộng đồng bản địa, tạo ra xung đột đất đai và bất bình đẳng trong thu nhập. Miễn tiền thuê đất nên được loại bỏ dần khỏi các gói ưu đãi đất đai. Các quốc gia thành viên cũng nên áp dụng cách tiếp cận vùng đối với tiêu chuẩn chuyển nhượng đất, đặc biệt là nhất trí về thời hạn thuê đất tối đa là 50 năm cho khu vực. Chính phủ nên cho phép điều chỉnh giá thuê theo chu kỳ 5 năm thay vì ấn định giá thuê cho cả thời gian thuê. Thay vì đưa ra các ưu đãi về đất đai, các nước ASEAN cần phối hợp sử dụng nguồn lực và ngân sách để phát triển cơ sở hạ tầng như đường và các tiện ích dịch vụ, đặc biệt trong các khu công nghiệp và kinh tế nhằm thu hút FDI.
Ba là, thống nhất một mức thuế suất tối thiểu cho toàn khu vực. Để ngăn chặn cuộc đua xuống đáy, các nước ASEAN cần quy định một mức thuế TNDN tối thiểu và đảm bảo không đưa ra các ưu đãi thuế TNDN khiến cho thuế trung bình thực nộp hạ xuống dưới mức thuế suất tối thiểu. Tỷ lệ thích hợp được đề xuất nằm trong khoảng 12,5% đến 20%. Điều này sẽ bảo vệ nguồn thu từ thuế của các quốc gia và ngăn chặn vấn đề hoạch định chính sách có lợi cho nước mình nhưng có hại cho các nước láng giềng vẫn đang tồn tại hiện nay.
Bốn là, xây dựng các quy tắc để quản trị tốt các ưu đãi đầu tư. Các nước ASEAN nên có thống nhất về các quy tắc ưu đãi bao gồm thời hạn và tiêu chí lựa chọn người nhận rõ ràng cho từng ưu đãi thay vì cung cấp ưu đãi cho các công ty một cách tùy tiện. Cần tạo dựng một cơ chế minh bạch và có trách nhiệm giải trình để báo cáo lại các ưu đãi đã cấp nhằm củng cố sự hợp tác trong toàn khu vực.
Năm là, đồng thuận trong việc cải thiện môi trường kinh doanh, tập trung vào các yếu tố quan trọng. Cần thống nhất danh sách các yếu tố môi trường kinh doanh quyết định trong việc thu hút FDI. Các quốc gia cũng nên xếp hạng hoặc phân loại các yếu tố theo mức độ quan trọng của chúng. Những ưu tiên hàng đầu có thể là (i) độ mở của nền kinh tế, (ii) giảm gánh nặng hành chính trong kinh doanh, và (iii) phát triển nguồn nhân lực.
1 Bài viết được trích dẫn dựa trên 2 nghiên cứu: “Hướng tới chính sách thuế bền vững trong khu vực ASEAN: Trường hợp ưu đãi thuế thu nhập doanh nghiệp” do Tổ chức Oxfam giao các tổ chức Oxfam tại Việt Nam, Liên minh Công bằng thuế (VATJ), PRAKARSA, TAFJA và Action Aid tại Myanmar phối hợp thực hiện năm 2020 và nghiên cứu “Hướng tới việc thu hút FDI bền vững tại ASEAN: Môi trường kinh doanh là chìa khoá” do tổ chức Oxfam tại Việt Nam giao các tổ chức VATJ và PRAKARSA phối hợp thực hiện năm 2020. Các ý kiến, phân tích và khuyến nghị trong bài viết này không nhất thiết phản ánh quan điểm chính thức của tổ chức Oxfam tại Việt Nam.
2 Dựa trên Cơ sở dữ liệu giám sát tài khóa của Quỹ tiền tệ quốc tế (IMF), không có dữ liệu sẵn có của Brunei để tính toán thâm hụt ngân sách.
3 Dựa trên Chỉ số quản trị toàn cầu của World Bank và Chỉ số nhận thức tham nhũng của Transparency International.
TÀI LIỆU THAM KHẢO
[1] R. Hayat (2020), How COVID-19 will impact ASEAN: Deep recessions and a weak recovery, RaboResearch - Economic Research.
[2] J. Damgaard, T. Elkjaer (2017), The Global FDI Network: Searching for ultimate investors, IMF Working Papers No. 17/258.
[3] OECD (2019), OECD Investment Policy Reviews: Southeast Asia, www.oecd.org/investment/oecd-investment-policyreview-southeast-asia.htm (Accessed 6 May 2020).
[4] R. Rolfe, D. Ricks, M. Pointer, M. McCarthy (1993), “Determinants of FDI Incentive Preferences of MNEs”, Journal of International Business Studies, 24(2), pp.335-355.
[5] T. Goodspeed, J. Martinez-Vazquez, L. Zhang (2011), “Public policies and FDI location: Differences between developing and developed countries”, FinanzArchiv: Public Finance Analysis, 67(2), pp.171-191.
[6] S. James (2014), Tax and non-tax incentives and investments: Evidence and Policy Implications, Investment Climate Advisory Services. World Bank Group.