1. Quy định pháp luật thanh tra về kiểm tra, thanh tra
1.1. Về kiểm tra
Quy định tại Luật Thanh tra năm 2022 về kiểm tra phản ánh cách tiếp cận kinh điển về kiểm tra trong quản lý nhà nước, theo đó kiểm tra là một phương thức, hoạt động không thể tách rời trong quản lý nhà nước. Điều 6 Luật Thanh tra năm 2022 quy định như sau:
1. Trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình, Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước có trách nhiệm tổ chức, chỉ đạo hoạt động thanh tra, kiểm tra để bảo đảm hiệu lực, hiệu quả của công tác quản lý nhà nước.
2. Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước phải thường xuyên tổ chức kiểm tra việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được giao của cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc quyền quản lý; việc chấp hành chính sách, pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc ngành, lĩnh vực do mình phụ trách để bảo đảm hiệu lực, hiệu quả của công tác quản lý nhà nước.
Như vậy, đây là căn cứ pháp lý quan trọng cho hoạt động kiểm tra của cơ quan quản lý nhà nước và thẩm quyền tổ chức, chỉ đạo kiểm tra thuộc về Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước. Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước được quy định bao gồm: Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng và Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, người đứng đầu cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện và Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước khác.
Luật Thanh tra năm 2022 không có quy định về trình tự, thủ tục tiến hành cuộc kiểm tra. Điều này hoàn toàn phù hợp với quy định hoạt động kiểm tra được tiến hành thường xuyên và việc tổ chức, chỉ đạo thuộc thẩm quyền của Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước. Luật Thanh tra năm 2022 bỏ quy định thanh tra thường xuyên tại Luật Thanh tra năm 2010 vì thực chất đây là hoạt động kiểm tra của cơ quan quản lý nhà nước.
1.2. Về thanh tra
Thanh tra là hoạt động xem xét, đánh giá, xử lý theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định của cơ quan thực hiện chức năng thanh tra đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá nhân (Khoản 1 Điều 2 Luật Thanh tra năm 2022).
Hoạt động thanh tra nhằm phát hiện hạn chế, bất cập trong cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật để kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền có giải pháp, biện pháp khắc phục; phòng ngừa, phát hiện và xử lý hành vi vi phạm pháp luật; giúp cơ quan, tổ chức, cá nhân thực hiện đúng quy định của pháp luật; phát huy nhân tố tích cực; góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước; bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân (Điều 3 Luật Thanh tra năm 2022).
Với mục tiêu giúp cho hoạt động thanh tra hiệu lực, hiệu quả hơn, tăng cường tính độc lập, tự chịu trách nhiệm của cơ quan thanh tra và đổi mới phương thức hoạt động của cơ quan thanh tra theo hướng chuyên nghiệp hơn, pháp luật thanh tra hiện hành (tại Luật Thanh tra năm 2022, các nghị định quy định chi tiết và thông tư hướng dẫn thi hành) bao gồm các quy định về tổ chức, hoạt động thanh tra với những quy định khắt khe về thẩm quyền, trình tự tiến hành một cuộc thanh tra, hồ sơ tài liệu, kết luận thanh tra…
Cũng như đối với kiểm tra, trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình, Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước có trách nhiệm tổ chức, chỉ đạo hoạt động thanh tra để bảo đảm hiệu lực, hiệu quả của công tác quản lý nhà nước.
1.3. Về mối quan hệ giữa kiểm tra và thanh tra
Pháp luật thanh tra hiện hành không có quy định cụ thể, chi tiết về mối quan hệ giữa kiểm tra và thanh tra. Tuy nhiên, quy định tại Khoản 2 Điều 6 của Luật Thanh tra năm 2022 có phản ánh mối quan hệ này.
Trong quá trình kiểm tra, nếu phát hiện vi phạm thì áp dụng hoặc kiến nghị cơ quan nhà nước có thẩm quyền áp dụng biện pháp theo quy định của pháp luật để xử lý kịp thời hành vi vi phạm; trường hợp cần thiết thì yêu cầu hoặc đề nghị cơ quan có thẩm quyền tiến hành thanh tra; nếu có dấu hiệu tội phạm thì kiến nghị khởi tố và chuyển hồ sơ vụ việc, tài liệu có liên quan đến cơ quan điều tra để xem xét, quyết định việc khởi tố vụ án hình sự theo quy định của pháp luật.
Theo quy định này, có ba hình thức/ba cấp độ để đảm bảo pháp luật được tuân thủ, thực thi: (i) kiểm tra được tiến hành thường xuyên; (ii) thanh tra được thực hiện trong trường hợp cần thiết; (iii) kiến nghị khởi tố và chuyển hồ sơ vụ việc, tài liệu có liên quan đến cơ quan điều tra để xem xét, quyết định việc khởi tố vụ án hình sự theo quy định pháp luật nếu có dấu hiệu tội phạm.
Bên cạnh đó, quy định trên đây cũng khẳng định rõ ràng để phục vụ yêu cầu quản lý nhà nước thì cần tiến hành kiểm tra thường xuyên chứ không phải thanh tra thường xuyên; thanh tra chỉ được tiến hành trong trường hợp cần thiết.
Sự cần thiết tiến hành hoạt động thanh tra được thể hiện ở quy định về các căn cứ ban hành quyết định thanh tra (Điều 51 Luật Thanh tra năm 2022). Theo đó, không dễ dàng để ban hành quyết định thanh tra và tiến hành cuộc thanh tra. Cụ thể, quyết định thanh tra chỉ được ban hành khi có một trong các căn cứ sau: (i) kế hoạch thanh tra; (ii) yêu cầu của Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước; (iii) Khi phát hiện có dấu hiệu vi phạm pháp luật; (iv) yêu cầu của việc giải quyết khiếu nại, tố cáo, phòng, chống tham nhũng, tiêu cực; (v) căn cứ khác có liên quan theo quy định của luật.
2. Một số vấn đề phát sinh từ thực tiễn và đề xuất, kiến nghị
2.1. Thẩm quyền, quy trình kiểm tra
Tuân thủ định hướng tăng cường kiểm tra, thanh tra, những năm gần đây các cơ quan nhà nước thực hiện nhiều cuộc kiểm tra, thanh tra hơn. Thực tế triển khai cho thấy sự thiếu vắng các quy định cụ thể về thẩm quyền, quy trình kiểm tra dẫn đến việc: (i) các cơ quan kiểm tra gặp khó khăn khi làm việc với các tổ chức, cá nhân (đặc biệt là các doanh nghiệp nước ngoài, doanh nghiệp có hiểu biết pháp lý tốt); (ii) không thống nhất giữa các cơ quan tiến hành kiểm tra do mỗi cơ quan vận dụng pháp luật khác nhau; (iii) mục tiêu kiểm tra không đạt được, sản phẩm của công tác kiểm tra không rõ ràng và hoạt động kiểm tra không hiệu quả. Do đó, việc ban hành quy định về kiểm tra nhà nước chung hoặc kiểm tra chuyên ngành đối với những lĩnh vực đặc thù, quan trọng là cần thiết.
Như đã nêu trên, Điều 6 Luật Thanh tra năm 2022 đã quy định rõ về yêu cầu thực hiện hoạt động kiểm tra thường xuyên và trách nhiệm này thuộc về Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước. Do đó, về nguyên tắc, việc quy định thẩm quyền và trình tự, thủ tục chi tiết để tiến hành kiểm tra hoàn toàn thuộc thẩm quyền của Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước trong lĩnh vực tương ứng. Chính vì vậy, có sự khác nhau trong quy định về thẩm quyền, quy trình/trình tự, thủ tục kiểm tra giữa các bộ/ngành. Một số bộ/ngành đã ban hành quy định về công tác kiểm tra cho bộ/ngành đó1. Bên cạnh đó, có những quy định về kiểm tra chuyên ngành được ban hành2. Cũng còn những lĩnh vực chưa có quy định cụ thể về thẩm quyền, trình tự/trình tự, thủ tục kiểm tra. Một số bộ/ngành giao toàn bộ thẩm quyền thanh tra và đầu mối kiểm tra cho cơ quan Thanh tra Bộ (như Bộ Kế hoạch đầu tư, Bộ Giáo dục và Đào tạo, Ủy ban dân tộc)3; trong khi đó, một số bộ/ngành giao thanh tra và chức năng kiểm tra chuyên ngành nhất định cho Thanh tra Bộ và các đơn vị quản lý nhà nước khác trực thuộc Bộ tiến hành hoạt động kiểm tra (như Bộ Khoa học và Công nghệ, Bộ Y tế)4.
Thực tế cũng cho thấy, do những quy định khắt khe đối với hoạt động thanh tra và hạn chế về nhân lực (làm trưởng đoàn thanh tra, giám sát, thẩm định), cơ quan quản lý nhà nước có xu hướng giao cho cơ quan thanh tra tiến hành kiểm tra thay cho thanh tra. Điều này có sự phù hợp nhất định; tuy nhiên, cần phải lưu ý rằng việc giao cho cơ quan thanh tra thực hiện chủ yếu, thường xuyên hoạt động kiểm tra; cơ quan thanh tra tiến hành kiểm tra nhiều hơn thanh tra là không phù hợp với cách tiếp cận của Luật Thanh tra năm 2022.
Xuất phát từ quy định kiểm tra, thanh tra tại Luật Thanh tra năm 2022 và các nghị định quy định chi tiết, thông tư hướng dẫn thi hành, có thể xây dựng quy định về thẩm quyền, trình tự, thủ tục kiểm tra theo hướng sau:
Về thẩm quyền kiểm tra: Cơ quan thanh tra có thể được giao nhiệm vụ kiểm tra, tuy nhiên, thẩm quyền, nhiệm vụ kiểm tra nên được trao cho các đơn vị quản lý nhà nước và cần được thực hiện thường xuyên. Cơ quan thanh tra chỉ tiến hành kiểm tra việc tuân thủ pháp luật trong trường hợp được quy định rõ ràng tại các văn bản quy phạm pháp luật và văn bản quản lý do Thủ trưởng cơ quản quản lý nhà nước ban hành. Theo quy định của pháp luật thanh tra, cơ quan thanh tra có thẩm quyền kiểm tra tính chính xác, hợp pháp của kết luận thanh tra của cơ quan thanh tra cấp dưới; kiểm tra công tác thanh tra, giải quyết đơn thư và phòng chống tham nhũng tiêu cực. Bên cạnh đó, cơ quan thanh tra tiến hành kiểm tra chuyên ngành đối với tổ chức, cá nhân hoạt động trong phạm vi, lĩnh vực quản lý nhà nước tương ứng theo quy định pháp luật và/hoặc quy định của Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước giao nhiệm vụ, quyền hạn cho cơ quan thanh tra đó.
Về quy trình kiểm tra: Quy trình kiểm tra cần rõ ràng với những nội dung về các bước tiến hành, thời hạn, các tài liệu cần thiết cho mỗi bước và các biểu mẫu trong hoạt động kiểm tra (quyết định kiểm tra, biên bản làm việc, biên bản vi phạm, biên bản giao nhận tài liệu…).
2.2. Lựa chọn kiểm tra hoặc thanh tra và xử lý chồng chéo giữa hoạt động kiểm tra và hoạt động thanh tra
Thực tế cho thấy trong những trường hợp cụ thể, có sự lúng túng trong việc lựa chọn kiểm tra hoặc thanh tra và phát sinh chồng chéo giữa những hoạt động này. Việc lựa chọn kiểm tra hoặc thanh tra được được đặt ra trong hai trường hợp: (i) khi xây dựng kế hoạch thanh tra, kiểm tra; (ii) đối với tình huống, vụ việc cụ thể. Chồng chéo phát sinh ngay từ khâu xây dựng kế hoạch hoặc trong quá trình tiến hành thanh tra, kiểm tra giữa các cơ quan thanh tra với nhau, giữa các cơ quan có thẩm quyền kiểm tra và giữa cơ quan thanh tra với cơ quan có thẩm quyền kiểm tra.
Trên cơ sở những phân tích trên đây, phương thức kiểm tra nên được xem xét trước và được lựa chọn nếu không cần thiết phải tiến hành thanh tra. Nói cách khác, nếu tiến hành kiểm tra nhưng vẫn đạt được mục tiêu như tiến hành thanh tra thì nên tiến hành kiểm tra. Việc quyết định phương thức kiểm tra hay thanh tra được cân nhắc trên cơ sở xem xét các yếu tố như mục tiêu, tính chất sự việc, đặc điểm tổ chức, cá nhân liên quan…
Đồng thời, cũng cần lưu ý thêm rằng, mặc dù đã có căn cứ tiến hành thanh tra nhưng cơ quan có chức năng thanh tra chỉ được tiến hành thanh tra hành chính và/hoặc thanh tra chuyên ngành trên cơ sở những giới hạn cụ thể được quy định bởi pháp luật. Cơ quan thanh tra được tiến hành cả thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành, trong khi cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành không được thanh tra hành chính. Đối với thanh tra hành chính, cơ quan thanh tra tiến hành thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn được giao của cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc quyền quản lý của cơ quan quản lý nhà nước. Đối với thanh tra chuyên ngành, cơ quan thanh tra và cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành tiến hành thanh tra việc chấp hành pháp luật chuyên ngành, quy định về chuyên môn - kỹ thuật, quy tắc quản lý của cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc phạm vi quản lý theo ngành, lĩnh vực (các khoản 2, 3 Điều 2 Luật Thanh tra năm 2022).
Không trùng lặp, chồng chéo là một trong các nguyên tắc hoạt động thanh tra và Luật Thanh tra năm 2022 đã có những quy định cụ thể để xử lý chồng chéo, trùng lặp. Để xử lý trùng lặp, chồng chéo giữa các cuộc kiểm tra với nhau và giữa cuộc kiểm tra với cuộc thanh tra, bộ/ngành cần phân công đầu mối tổng hợp, rà soát kế hoạch thanh tra, kiểm tra của tất cả các cơ quan có thẩm quyền kiểm tra, thanh tra trực thuộc bộ/ngành đó (chứ không chỉ phân công đầu mối tổng hợp, rà soát kế hoạch thanh tra, kiểm tra của các cơ quan có chức năng thanh tra). Bên cạnh đó, hàng năm Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước có định hướng rõ ràng cho hoạt động kiểm tra, thanh tra; xác định rõ thứ tự ưu tiên, lĩnh vực cần tập trung kiểm tra, thanh tra và đơn vị quản lý trực thuộc chịu trách nhiệm triển khai.
2.3. Tiếp tục tiến hành thanh tra sau khi đã kiểm tra
Việc tiến hành thanh tra có thể được thực hiện sau khi đã tiến hành kiểm tra. Tuy nhiên, như đã nêu trên, việc tiếp tục này chỉ được đặt ra trong trường hợp cần thiết.
Theo quy định pháp luật, đoàn kiểm tra được xác định vi phạm, áp dụng biện pháp theo quy định để xử lý kịp thời vi phạm. Khi phát hiện vi phạm, nếu có người có thẩm quyền lập biên bản vi phạm hành chính thuộc thành phần đoàn kiểm tra thì phải kịp thời lập biên bản vi phạm hành chính và chuyển cho người có thẩm quyền xử phạt thực hiện việc xử phạt theo quy định pháp luật. Bên cạnh đó, đoàn kiểm tra cũng được kiến nghị cơ quan nhà nước có thẩm quyền áp dụng biện pháp theo quy định pháp luật để xử lý kịp thời vi phạm (Khoản 2 Điều 6 Luật Thanh tra năm 2022). Như vậy, theo quy định, phương thức kiểm tra có thể giúp xử lý dứt điểm vụ việc, chấm dứt vi phạm mà không cần thiết phải tiến hành thanh tra. Do đó, kết quả kiểm tra đã chỉ ra vi phạm; tổ chức, cá nhân có trách nhiệm liên quan; hạn chế, bất cập và kiến nghị biện pháp, giải pháp phù hợp làm cơ sở cho xác định, xử lý trách nhiệm tương ứng thì không cần thiết phải tiếp tục tiến hành thanh tra. Hơn nữa, với những quy định pháp luật thanh tra hiện hành, việc xử lý dứt điểm bằng hoạt động kiểm tra và không tiếp tục thanh tra sau khi kiểm tra nếu không cần thiết luôn được đặt ra. Việc này đảm bảo xử lý kịp thời hành vi vi phạm theo quy định pháp luật; tránh lãng phí thời gian, nguồn lực; không làm cản trở hoạt động bình thường của các tổ chức, cá nhân liên quan; ngăn chặn xu hướng chỉ tiến hành kiểm tra sơ bộ và để lại cho cơ quan thanh tra tiếp tục xử lý.
Trong các trường hợp sau đây, kết quả kiểm tra được chuyển sang thanh tra để xử lý:
(i) Vi phạm hành chính đã được lập biên bản được chuyển sang cơ quan thanh tra xử lý theo quy định pháp luật. Trong trường hợp này, phải chuyển cho cơ quan thanh tra hồ sơ, tài liệu chứng minh hành vi vi phạm (trong đó bao gồm biên bản vi phạm hành chính) và xác định rõ đối tượng vi phạm với thông tin cụ thể, chi tiết.
(ii) Kết quả kiểm tra không chỉ ra được vi phạm pháp luật trong khi thực tế có dấu hiệu vi phạm pháp luật. Trong trường hợp này, việc tiến hành thanh tra có thể được thực hiện khi có yêu cầu, chỉ đạo (bằng văn bản) của Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước theo quy định tại điểm a Khoản 1 Điều 52 Luật Thanh tra năm 2022. Đồng thời, việc xem xét trách nhiệm của tổ chức, cá nhân liên quan đến hoạt động kiểm tra này nên được đặt ra trong trường hợp kết quả thanh tra lại xác định hành vi vi phạm pháp luật đã rõ ràng.
3. Kết luận
Công tác kiểm tra, thanh tra đóng vai trò quan trọng trong quản lý nhà nước nhưng còn không ít những khó khăn, vướng mắc phát sinh trong thực tiễn triển khai. Để các công tác này phát huy hơn nữa hiệu lực, hiệu quả, cần tiến hành đồng bộ nhiều giải pháp, trong đó xem xét một số giải pháp sau đây:
Thứ nhất, cần tiếp tục hoàn thiện hành lang pháp lý và các quy định nội bộ liên quan của cơ quan quản lý nhà nước về công tác kiểm tra.
Thứ hai, cơ quan quản lý nhà nước tiếp tục quan tâm chỉ đạo đối với công tác kiểm tra, thanh tra từ xây dựng định hướng, kế hoạch cho đến triển khai, đánh giá. Bên cạnh đó, cần rà soát để đảm bảo không trùng lặp, chồng chéo; xác định rõ ràng trường hợp tiến hành kiểm tra, thanh tra và việc chuyển giao kết quả giữa những cơ quan này; tăng cường phối hợp, chia sẻ giữa cơ quan kiểm tra và cơ quan thanh tra.
Thứ ba, những vấn đề mang tính kỹ thuật, nghiệp vụ cũng cần được xem xét. Quyết định kiểm tra cần xác định rõ nội dung kiểm tra, phạm vi, giới hạn kiểm tra, yêu cầu cụ thể sản phẩm đầu ra của cuộc kiểm tra và thành phần tham gia đoàn kiểm tra...
1Ví dụ: Quyết định số 1489/QĐ-BGDĐT ngày 24/5/2023 Ban hành Quy định về công tác kiểm tra của Bộ Giáo dục và Đào tạo.
2Ví dụ: Thông tư 28/2013/TT-BKHCN ngày 17/12/2013 của Bộ KH&CN quy định kiểm tra nhà nước về đo lường được sửa đổi, bổ dụng tại Thông tư số 10/2022 TT-BKHCN; Thông tư 27/2012/TT-BKHCN ngày 12/12/2012 của Bộ KH&CN quy định kiểm tra nhà nước về chất lượng hàng hóa trong nhập khẩu được sửa đổi, bổ sung tại Thông tư số 07/2017/TT-BKHCN; Thông tư 24/2023/TT-BKHCN ngày 29/12/2023 của Bộ KH&CN quy định kiểm tra nhà nước về chất lượng hàng hóa trong sản xuất; Thông tư 01/2024/TT-BKHCN ngày 16/01/2024 của Bộ KH&CN Quy định kiểm tra nhà nước về chất lượng hàng hóa lưu thông trên thị trường.
3Quy chế tổ chức, hoạt động của Thanh tra Bộ Kế hoạch và Đầu tư ban hành kèm theo Quyết định số 878/QĐ-BKHĐT ngày 15/5/2023 của Bộ trưởng Bộ Kế hoạch và Đầu tư; Quy chế tổ chức, hoạt động của Thanh tra Bộ Giáo dục – Đào tạo ban hành kèm theo Quyết định số 4668/QĐ-BGDĐT ngày 30/12/2022 của Bộ trưởng Bộ Giáo dục – Đào tạo; Quy chế tổ chức, hoạt động của Thanh tra Ủy ban Dân tộc ban hành kèm theo Quyết định số 927/QĐ-BGDĐT ngày 09/12/2022 của Bộ trưởng, Chủ nhiệm Ủy ban Dân tộc.
4Quy chế tổ chức, hoạt động của Thanh tra Bộ Y tế ban hành kèm theo Quyết định số 2099/QĐ-BYT ngày 10/5/2023 của Bộ trưởng Bộ Y tế; Quy chế tổ chức, hoạt động của Thanh tra Bộ Khoa học và Công nghệ ban hành kèm theo Quyết định số 235/QĐ-BKHCN ngày 29/02/2024 của Bộ trưởng Bộ Khoa học và Công nghệ.