Dữ liệu và thông tin thực chứng từ Chỉ số PAPI cho thấy bức tranh thực tế về hiệu quả của các cấp chính quyền trong đáp ứng nhu cầu và mong muốn của người dân. Chỉ số PAPI đóng vai trò là ‘tấm gương’ giúp các cấp chính quyền soi chiếu lại hoạt động trong một năm vừa qua, đồng thời tạo tập quán cạnh tranh lành mạnh, văn hóa học hỏi kinh nghiệm giữa các chính quyền địa phương. PAPI cũng là ‘diễn đàn mở’ để người dân tham gia đánh giá hiệu quả hoạt động của chính quyền, vận động chính quyền cải thiện cung cách phục vụ nhân dân ở nhiều phương diện của nền quản trị và hành chính để bắt kịp với tốc độ phát triển kinh tế, xã hội của Việt Nam. Thông qua nghiên cứu PAPI và các diễn đàn khác, chính quyền các cấp sẽ ngày càng cởi mở và đáp ứng tốt hơn phản hồi và mong đợi của người dân.
Trong những năm qua, nghiên cứu PAPI liên tục cập nhật để cung cấp dữ liệu và dẫn chứng phản ảnh hiệu quả hoạt động của bộ máy công quyền trong 6 lĩnh vực và nội dung chính: (i) Tham gia của người dân ở cấp cơ sở, (ii) Công khai, minh bạch trong việc ra quyết định, (iii) Trách nhiệm giải trình với người dân, (iv) Kiểm soát tham nhũng trong khu vực công, (v) Thủ tục hành chính công, và (vi) Cung ứng dịch vụ công. Từ năm 2018, Chỉ số PAPI bổ sung 2 chỉ số mới: (vii) Quản trị môi trường và (viii) Quản trị điện tử.
Chỉ số PAPI qua các năm: xu thế biến đổi tích cực
Những phát hiện chính khảo sát năm 2019 cho thấy sự cải thiện trong dài hạn và ngắn hạn của hầu hết các lĩnh vực quản trị và hành chính công được đo lường qua chỉ số PAPI. 5/6 lĩnh vực nội dung gốc của chỉ số PAPI có xu thế biến đổi theo hướng tích cực trong 5 năm qua. Duy nhất lĩnh vực ‘Thủ tục hành chính công’ gần như không thay đổi và giảm nhẹ trong năm 2019. Kết quả ở chỉ số này đáng ngạc nhiên bởi đơn giản hóa thủ tục hành chính trong Chương trình tổng thể Cải cách hành chính nhà nước (PAR) là điểm nhấn trong nhiều nỗ lực cải cách ở Việt Nam từ năm 1995 tới nay.
Mức biến chuyển rõ rệt nhất quan sát được ở chỉ số nội dung ‘Kiểm soát tham nhũng trong khu vực công’ và ‘Công khai, minh bạch trong việc ra quyết định’. Đây là sự ghi nhận kết quả của nhiều nỗ lực đổi mới đã được nhiều báo cáo đề cập, trong đó có nỗ lực giải quyết các vụ việc tham nhũng lớn và việc ban hành và thực hiện Luật Tiếp cận thông tin 2016 và Luật Phòng, chống tham nhũng 2018.
Ở cấp tỉnh, 62/63 tỉnh/thành phố đều đạt kết quả chỉ số PAPI gốc (6 chỉ số ban đầu) tăng dần qua các năm. Trong số đó, Cao Bằng ở vùng Đông Bắc và Trà Vinh ở khu vực Đồng bằng sông Cửu Long có mức cải thiện kết quả chỉ số trung bình hàng năm cao nhất.
Kiểm soát tham nhũng trong khu vực công: cải thiện mạnh mẽ nhất
Kiểm soát tham nhũng trong khu vực công là lĩnh vực cải thiện mạnh mẽ nhất. Ở cấp quốc gia và cấp xã, tỷ lệ người dân cho rằng tham nhũng có xu hướng giảm cao hơn so với tỷ lệ năm 2018 khoảng 5%. Kết quả phân tích dữ liệu PAPI giải thích một số yếu tố dẫn tới xu thế cải thiện ở chỉ số ‘Kiểm soát tham nhũng trong khu vực công’. Cảm nhận tích cực của người trả lời nhờ nỗ lực đấu tranh chống tham nhũng mạnh mẽ ở Việt Nam là một yếu tố then chốt. Bên cạnh đó, kết quả khảo sát tiếp tục cho thấy, tham nhũng vặt đã giảm dựa trên cảm nhận hoặc trải nghiệm của người dân khi sử dụng một số dịch vụ công. Tình trạng đưa và nhận hối lộ ở bệnh viện công tuyến huyện đã giảm xuống gần với mức 0%. Mặc dù có một số cải thiện, nhưng khoảng 20-40% người dân cho rằng, tham nhũng vẫn tồn tại trong nhiều hoạt động của khu vực công. Trải nghiệm của người dân với việc phải đưa ‘lót tay’ khi làm thủ tục xin cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất năm 2019 hầu như không khác so với một vài năm trước. Do đó, cảm nhận và trải nghiệm tích cực hơn của người dân về tham nhũng trong những năm gần đây không có nghĩa là tham nhũng đã được giải quyết triệt để ở tất cả lĩnh vực PAPI đo lường.
Thủ tục hành chính công: lĩnh vực ít cải thiện nhất
Lĩnh vực ít cải thiện nhất là Thủ tục hành chính công. Điều này rất đáng lưu tâm khi xét từ góc nhìn của doanh nghiệp qua Chỉ số năng lực cạnh tranh cấp tỉnh (PCI), qua đó doanh nghiệp cho biết cải cách hành chính có sự cải thiện đáng kể. Kết quả khảo sát PAPI năm 2019 cho thấy những nỗ lực đơn giản hóa thủ tục hành chính có tác động lớn hơn từ quan điểm của doanh nghiệp so với quan điểm của công dân. Phân tích sâu kết quả khảo sát PAPI cho thấy, dịch vụ hành chính công phục vụ người dân chưa cải thiện nhiều một phần là do việc triển khai chính quyền điện tử nhằm đơn giản hóa quy trình, thủ tục cho người dân chưa đồng đều. Khảo sát chỉ ra tỷ lệ người dân tìm hiểu thủ tục chứng thực, xác nhận qua cổng thông tin điện tử tăng chưa đến 1% và tỷ lệ công dân tìm hiểu thủ tục xin cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất qua cổng thông tin điện tử đã giảm 3% trong năm 2019. Vì vậy, các cấp chính quyền cần đẩy mạnh thực hiện dịch vụ hành chính công trực tuyến phục vụ người dân nhằm cải thiện chỉ số này trong thời gian tới.
Đói nghèo tiếp tục là vấn đề đáng quan ngại nhất
Kết quả khảo sát PAPI 2019 cho thấy, điều kiện kinh tế hộ gia đình của nhiều người dân Việt Nam có chiều hướng cải thiện. Căng thẳng trong quan hệ thương mại giữa Hoa Kỳ và Trung Quốc thời gian qua góp phần gia tăng đầu tư nước ngoài vào Việt Nam, và có thể đã đóng góp cho xu thế tích cực đó. Tuy nhiên, nghiên cứu PAPI cũng chỉ ra rằng khu vực nông thôn có thể không được hưởng lợi từ đầu tư nước ngoài và thương mại gia tăng như khu vực thành thị. Những người trả lời làm việc trong khu vực phi nông nghiệp cho rằng, điều kiện kinh tế của họ tiếp tục cải thiện, nhưng những người trả lời làm việc trong lĩnh vực nông nghiệp không chia sẻ quan điểm này. Bên cạnh đó, khảo sát PAPI tiếp tục nghiên cứu những vấn đề người dân mong đợi Nhà nước tập trung giải quyết. Kết quả phân tích dữ liệu năm 2019 cho thấy, đói nghèo tiếp tục là vấn đề đáng quan ngại nhất. Phân tích nhân tố tác động cho thấy sự tương quan giữa mối quan ngại về đói nghèo và điều kiện tiếp cận bảo hiểm xã hội của người trả lời. Trong số những người trả lời có bảo hiểm xã hội, 18% cho rằng đói nghèo là vấn đề hệ trọng nhất. Trong khi đó, trong số những người trả lời không có bảo hiểm xã hội, tỷ lệ này tăng lên 27%. Rất có thể những người không có lương hưu từ bảo hiểm xã hội quan ngại hơn về mức thu nhập và tính ổn định của thu nhập hiện có. Khảo sát cũng cho thấy có sự khác biệt giữa khu vực nông thôn và thành thị về bảo đảm quyền sử dụng đất trong năm 2019. Tỷ lệ người dân thành thị cho biết hộ gia đình bị thu hồi đất thổ cư tiếp tục giảm, song tỷ lệ người dân nông thôn cho biết hộ gia đình bị thu hồi đất thổ canh có xu hướng gia tăng.
Hiệu quả quản trị và hành chính công cấp tỉnh năm 2019
Kết quả phân tích số liệu thống kê PAPI năm 2019 cho thấy, chính quyền các tỉnh/thành phố cần thực hiện nhiều chính sách hiện hành hiệu quả hơn nữa nhằm đáp ứng yêu cầu và kỳ vọng của người dân. Điểm tổng hợp PAPI 2019 cấp tỉnh cao nhất (46,74 điểm) và mức điểm tối đa (80 điểm), trên thang điểm từ 10 đến 80 điểm cho tất cả tám chỉ số nội dung, có mức chênh lệch rất lớn. Mức chênh này cho thấy còn nhiều cơ hội đổi mới chính sách và cách thức thực thi chính sách để chính quyền các cấp ngày càng công khai, minh bạch hơn, thực hiện trách nhiệm giải trình tốt hơn, đáp ứng tốt hơn yêu cầu ngày một cao của người dân, thực hành liêm chính tốt hơn, đặc biệt trong năm cuối của nhiệm kỳ chính quyền các cấp giai đoạn 2016-2021.
Kết quả Chỉ số PAPI 2019 đến từng nội dung thành phần cho thấy, mỗi địa phương đều có những điểm mạnh và điểm yếu riêng. Không có địa phương nào thuộc về nhóm đạt điểm cao nhất ở cả tám chỉ số nội dung. Bến Tre - tỉnh đạt điểm cao nhất toàn quốc, nằm trong nhóm 16 tỉnh/thành phố đạt điểm cao nhất ở 6/8 chỉ số nội dung. Song Bến Tre lại có tên trong số 16 tỉnh/thành phố đạt điểm thấp nhất ở chỉ số lĩnh vực nội dung ‘Quản trị điện tử’. Ngược lại, mặc dù Bình Định đạt điểm tổng hợp thấp nhất toàn quốc, nhưng địa phương này thuộc về nhóm 16 tỉnh/thành phố đạt điểm trung bình cao ở hai chỉ số lĩnh vực nội dung ‘Trách nhiệm giải trình với người dân’ và ‘Kiểm soát tham nhũng trong khu vực công’. Qua đó có thể thấy, không có một giải pháp nào có thể giải quyết mọi vấn đề của từng tỉnh/thành phố. Thay vào đó, các cấp chính quyền địa phương cần nghiên cứu từng chỉ tiêu cụ thể, rà soát những điểm người dân đã hoặc chưa hài lòng, từ đó tìm giải pháp phù hợp với từng địa phương nhằm cải thiện hiệu quả hoạt động của chính quyền các cấp.
Kết quả so sánh 6 chỉ số gốc không thay đổi qua hai năm 2018-2019 hàm chứa một số thông điệp quan trọng đối với từng tỉnh/thành phố. Chẳng hạn, chỉ có hai tỉnh Bến Tre và Thừa Thiên - Huế có những bước tiến đáng kể trong thực hiện chính sách khuyến khích sự tham gia chủ động của người dân ở cấp cơ sở. Trong khi đó, có tới 37 địa phương có mức sụt giảm điểm đáng kể ở chỉ số ‘Tham gia của người dân ở cấp cơ sở’. Ở chỉ số ‘Công khai, minh bạch trong việc ra quyết định ở địa phương’, 15 tỉnh/thành phố đạt những bước tiến bộ đáng kể trong khi chỉ có 4 địa phương sụt giảm. Ở chỉ số ‘Trách nhiệm giải trình với người dân’, chỉ có 8 địa phương được đánh giá có tiến bộ trên 5% điểm, trong khi có tới 12 tỉnh/thành phố có mức điểm sụt giảm trên 5% điểm. Ở chỉ số ‘Kiểm soát tham nhũng trong khu vực công’, có tới 23 tỉnh/thành phố có mức tiến bộ đáng kể qua 2 năm. Ở chỉ số ‘Thủ tục hành chính công’, chỉ có tỉnh Tiền Giang có mức cải thiện đáng kể với mức tăng trưởng 5,67% điểm, và cũng chỉ có hai tỉnh Khánh Hòa và Quảng Ninh có mức điểm sụt giảm đáng kể. Ở chỉ số ‘Cung ứng dịch vụ công’, 10 địa phương có mức gia tăng điểm đáng kể, và các địa phương còn lại hầu như không thay đổi (với mức tăng, giảm nằm trong khoảng -5-5% điểm, mức thay đổi không có ý nghĩa thống kê).
Một điểm đáng chú ý từ phát hiện nghiên cứu PAPI qua các năm đó là, ở một số chỉ số, việc tập trung theo vùng miền khi theo dõi phân bố của các địa phương theo 4 nhóm hiệu quả vẫn rõ nét: các địa phương phía Bắc có xu hướng thuộc về nhóm đạt điểm từ trung bình cao đến cao nhất ở các chỉ số ‘Tham gia của người dân ở cấp cơ sở’, ‘Công khai, minh bạch trong việc ra quyết định’; các địa phương Bắc Trung Bộ đạt điểm cao hơn ở chỉ số ‘Trách nhiệm giải trình với người dân’; các địa phương phía Nam có xu hướng đạt điểm cao hơn ở các chỉ số nội dung ‘Kiểm soát tham nhũng trong khu vực công’, ‘Thủ tục hành chính công’, ‘Cung ứng dịch vụ công’ và ‘Quản trị môi trường’. Khác với kết quả năm 2018, chỉ số PAPI năm 2019 cho thấy có sự phân bố đồng đều hơn giữa các miền ở chỉ số ‘Quản trị điện tử’ với điểm số trung bình toàn quốc chỉ đạt 4,5 điểm trên thang điểm từ 1 đến 10 điểm.
Nguyễn Văn An