Áp lực tài khóa trong khu vực
Năm 2018, ước tính 73,6 triệu (11,3%) trong số 653,9 triệu người sống trong nghèo đói tại khu vực ASEAN. Chỉ số bất bình đẳng (Gini) theo thu nhập của tất cả các quốc gia trong khu vực cao, hơn 0,35 trong giai đoạn 2010-2017: Philippines (0,45); Malaysia (0,42); Singapore (0,40); Indonesia (0,39); Myanmar và Thái Lan (0,38); Campuchia (0,37); Lào và Việt Nam (0,36). Bất bình đẳng theo tài sản ở mức đáng báo động với chỉ số Gini là 0,85 ở Thái Lan và Lào; 0,84 ở Philippines và Indonesia; 0,82 ở Malaysia; 0,74 ở Việt Nam và 0,70 ở Campuchia.
Các chuyên gia trao đổi với khách mời tại buổi tọa đàm công bố Báo cáo.
Tỷ lệ thu ngân sách trên GDP trung bình ở mức 19,1% năm 2018, chưa bằng một nửa so với mức trung bình của các nước OECD và thấp hơn khu vực Mỹ Latinh và Caribe. Thu ngân sách từ thuế lũy thoái VAT chiếm tỷ trọng lớn: tỷ lệ thu từ thuế VAT so với tổng thu ngân sách ở Việt Nam, Indonesia, Campuchia, và Lào lần lượt đạt 27, 25, 24 và 22%, cao hơn mức trung bình của OECD là 18%. Chỉ riêng năm 2018, sáu trong số chín quốc gia (trừ Brunei) có thâm hụt ngân sách lớn. Toàn khu vực ASEAN chứng kiến mức thâm hụt ngân sách trung bình khoảng 1,5% GDP năm 2018. Chín quốc gia dự kiến phải đối mặt với mức thâm hụt ngân sách trung bình 4,2% GDP năm 2020.
Từ năm 2000 đến 2020, bảy quốc gia ASEAN chứng kiến thâm hụt ngân sách kéo dài trong 17-21 năm. Bốn quốc gia ASEAN gồm Singapore, Lào, Việt Nam, và Malaysia chịu áp lực rất lớn từ nợ công với tỷ lệ trên GDP lên đến trên 50% năm 2015. Các quốc gia ASEAN đã không đầu tư đúng mức vào các dịch vụ công thiết yếu (y tế, giáo dục, và an sinh xã hội): trong khi chi tiêu trung bình cho các dịch vụ này của các nước OECD chiếm 63,0% tổng chi, tỷ lệ này ở ASEAN (33,6%), chỉ bằng hơn một nửa. Mức thấp nhất (18,7%) tại Myanmar, chỉ bằng 1/3 so với chi tiêu của OECD.
Cạnh tranh thuế giữa các quốc gia ASEAN - cuộc đua xuống đáy về thuế TNDN
Cạnh tranh thuế giữa Philippines, Việt Nam, Thái Lan, và Indonesia đã và đang diễn ra; trong đó, bốn quốc gia này sử dụng ưu đãi thuế như một công cụ nhằm cạnh tranh thu hút đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI) vào lĩnh vực sản xuất. Năm 1996, nhằm thu hút khoản đầu tư của General Motors, Philippines đã đưa ra mức miễn thuế TNDN trong 8 năm, trong khi Thái Lan đưa ra điều kiện miễn trừ tương tự với một khoản bổ sung tương đương 15 triệu USD. Ngoài ra, vào năm 2001, để thu hút Canon đầu tư vào nước mình, Việt Nam đã đề nghị miễn thuế TNDN trong 10 năm, nhưng ngay sau đó Philippines đã cạnh tranh với Việt Nam bằng cách miễn thuế TNDN từ 8 đến 12 năm. Vào năm 2014, nhằm lôi kéo Samsung vào đầu tư, Indonesia đã áp dụng miễn thuế TNDN trong vòng 10 năm cho doanh nghiệp này trong khi Việt Nam đưa ra một khoản miễn thuế lên đến 15 năm.)
Cũng giống như nhiều khu vực khác trên thế giới, các nước thành viên ASEAN đang cạnh tranh với nhau trong một cuộc đua xuống đáy bằng cách hạ thấp mức thuế TNDN và liên tục đưa ra các ưu đãi thuế rất lớn đối với các nhà đầu tư. Trong 10 năm qua, thuế suất trung bình thuế TNDN của khu vực đã giảm từ mức trung bình 25,1% năm 2010 xuống còn 21,7% năm 2020.
Với thực trạng một số nước thành viên áp dụng thời gian ân hạn thuế lên tới 20 năm và các ưu đãi lớn khác dựa trên lợi nhuận, mức thuế suất trung bình thuế TNDN thực nộp giảm 9,4 điểm phần trăm. Điều này khiến ASEAN trở thành một trong những khu vực có mức thuế TNDN thực nộp sau ưu đãi thuế thấp nhất trên thế giới. Cạnh tranh thuế và ưu đãi thuế trở thành mảnh đất màu mỡ cho các hành vi dịch chuyển lợi nhuận. Các quốc gia như Thái Lan, Indonesia, và Malaysia ước tính mất ít nhất từ 6-9 điểm phần trăm doanh thu thuế TNDN do hành vi chuyển lợi nhuận của các công ty đa quốc gia. Cuộc đua xuống đáy là một trò chơi mà tất cả các nước thành viên tham gia đều thua cuộc.
Nếu các nước ASEAN thực sự mong muốn vượt qua các thách thức về phát triển bền vững như biến đổi khí hậu, bất bình đẳng ngày càng gia tăng và tỷ lệ nghèo cao, các nước này cần chấm dứt cuộc đua xuống đáy với những cam kết chính trị mạnh mẽ nhằm cải thiện việc huy động nguồn thu nội địa, điều càng đặc biệt quan trọng trong bối cảnh phục hồi kinh tế hậu COVID-19.
Không có bằng chứng thực nghiệm nào cho thấy ưu đãi thuế làm tăng đầu tư trực tiếp nước ngoài tại ASEAN, thậm chí thực tế còn ngược lại. Hầu hết các ưu đãi thuế TNDN hiện tại ở ASEAN không nhằm thu hút nguồn vốn đầu tư dài hạn, mà thay vào đó được sử dụng để khỏa lấp cho những yếu kém trong năng lực quản trị, cơ sở hạ tầng và đáp ứng mong muốn ngắn hạn của các nhà đầu tư bằng cách cắt giảm thuế TNDN xuống mức tối thiểu. Bên cạnh đó, ưu đãi thuế thậm chí đã tạo ra môi trường đầu tư không công bằng cho các doanh nghiệp vừa và nhỏ. Tại Việt Nam, thuế suất thuế TNDN thực nộp đối với các công ty có nguồn vốn đầu tư nước ngoài trong lĩnh vực sản xuất là 8% trong năm 2016; tuy nhiên, đối với các doanh nghiệp trong nước ở mức 14,5% và thậm chí hơn 16% đối với các doanh nghiệp nhà nước có quy mô vốn lớn.
Không giống như các khu vực khác, ASEAN chưa bao giờ thực hiện bất kỳ cam kết chính trị nào để chống lại cuộc đua xuống đáy về thuế TNDN. Cuộc đua xuống đáy hiện tại làm gia tăng sự khác biệt về kinh tế - xã hội trong khu vực. ASEAN cần đảm bảo rằng các chính sách thuế trong khu vực phục vụ lợi ích chung và hướng tới môi trường tài khóa ổn định. Việc ứng phó với đại dịch COVID-19 cũng cho thấy hai vấn đề cấp bách đối với khu vực: các chính phủ cần có đủ nguồn lực để khôi phục một cách công bằng hơn cũng như đối phó với những cú sốc tiềm tàng trong tương lai; sức mạnh của ASEAN chính là sức mạnh của cánh chim cuối đàn, chứ không phải từng cánh chim đơn lẻ.
Các nước ASEAN có sự khác biệt lớn về kinh tế vĩ mô và tình trạng này ngày càng trở nên trầm trọng bởi cuộc đua xuống đáy về ưu đãi thuế. Mỗi quốc gia theo đuổi lợi ích riêng của mình thông qua các chính sách tài khóa và có xu hướng cạnh tranh vì lợi ích của mình thay vì cùng nhau đưa ra quyết định chung, xây dựng một cơ chế chung vì lợi ích tập thể. Đây là thách thức lớn nhất đối với ASEAN trong việc đoàn kết để giải quyết các vấn đề phức tạp đang nổi lên trong khu vực, đặc biệt là vấn đề ưu đãi thuế TNDN. Trên hết, nếu ASEAN muốn duy trì sự gắn kết, các quốc gia thành viên cần phải hợp tác trên cơ sở đặt lợi ích chung của khu vực lên trên lợi ích quốc gia.
Khuyến nghị
Lập danh sách trắng và đen về ưu đãi thuế
ASEAN cần quy định các loại hình ưu đãi thuế không được phép sử dụng và đưa chúng vào danh sách đen, đồng thời đưa ra lộ trình loại bỏ những ưu đãi này trong khu vực với thời hạn nhất định. ASEAN cũng nên thống nhất một danh sách trắng quy định những ưu đãi thuế có thể được cho phép và chấp nhận áp dụng trong khu vực. Danh sách đen nên bao gồm các ưu đãi thuế dựa trên lợi nhuận, ví dụ: các ưu đãi thuế tạo ra mức thuế suất thấp cho lợi nhuận chịu thuế như ân hạn thuế, miễn thuế, chuyển lỗ, và thuế suất ưu đãi. Các học giả và tổ chức quốc tế như OECD đã kêu gọi các nước ASEAN bỏ các loại ưu đãi này do bản thân chúng có tác động tiêu cực đối với nền kinh tế trên nhiều mặt. Danh sách trắng nên bao gồm các ưu đãi thuế dựa trên đầu tư, đó là những ưu đãi tập trung vào hỗ trợ hoạt động đầu tư của doanh nghiệp. Những ưu đãi này được chứng minh có hiệu quả cao hơn nhiều so với ưu đãi dựa trên lợi nhuận; tuy nhiên, tính hiệu quả của chúng vẫn cần được giám sát để tránh các hành vi lạm dụng quá mức các khoản khấu trừ thuế, hoặc siêu tín dụng thuế.
Cần áp dụng một cơ chế khu vực giám sát các chính sách thuế và cùng đồng thuận những ưu đãi nào nên được liệt kê vào danh sách đen hoặc danh sách trắng. Cơ chế này cần minh bạch và có sự tham gia thực chất của đại diện các chính phủ, chuyên gia quốc tế, tổ chức xã hội, và giới học thuật.
Thiết lập mức thuế suất tối thiểu trong khu vực ASEAN
ASEAN cần chấn dứt cuộc đua xuống đáy về ưu đãi thuế. Trong khi các nước trên thế giới đang xây dựng quy định về mức thuế suất tối thiểu toàn cầu, ASEAN nên thống nhất một cách tiếp cận chung trong khu vực. ASEAN cần thống nhất mức thuế TNDN thực nộp của từng nước không được thấp hơn mức thuế suất doanh nghiệp thực nộp tối thiểu của khu vực. Mức thuế suất thực nộp tối thiểu này nên được ASEAN thảo luận một cách kỹ lưỡng và nên quanh mức 12,5-20%. Bằng cách đó, ASEAN sẽ củng cố doanh thu thuế tại các quốc gia và ngăn chặn việc các nước thành viên xây dựng các chính sách có lợi cho nước mình nhưng lại có hại cho nước láng giềng.
Hình thành quy định về quản trị tốt các ưu đãi thuế
ASEAN cần thống nhất các quy định về quản trị tốt các ưu đãi thuế. Tất cả các ưu đãi thuế và các tiêu chí để được áp dụng nên được quy định trong một đạo luật tại một quốc gia, ví dụ luật thuế, luật doanh nghiệp, hoặc luật đầu tư, tùy vào đặc điểm lịch sử chính sách của từng quốc gia. Tuy nhiên, phải đảm bảo rằng không có một ưu đãi thuế nào được áp dụng riêng lẻ cho một doanh nghiệp nào đó một cách tùy tiện. Trong mọi trường hợp, bất kỳ ưu đãi thuế nào cũng phải có một thời gian áp dụng rõ ràng và ngày kết thúc được quy định trong luật.
Cuối cùng, tất cả các quốc gia thành viên ASEAN nên công bố báo cáo chi qua thuế hàng năm một cách minh bạch và công bố cùng với báo cáo ngân sách quốc gia hàng năm. Nhằm hướng tới mục tiêu quản trị tốt và minh bạch, các quốc gia cũng nên thực hiện đánh giá lợi ích và chi phí của các chính sách ưu đãi thuế như một điều kiện tiên quyết trước khi phê duyệt các ưu đãi thuế đó. Khi được chấp thuận áp dụng, cơ quan nhà nước (tốt nhất là cơ quan thuế) phải thường xuyên giám sát tác động của các ưu đãi thuế này bằng các cuộc đánh giá giữa kỳ để xem kết quả thực hiện có đáp ứng với kỳ vọng của chính sách hay không.
NVA