Luật Đô thị đặc biệt: Bước đột phá chiến lược đưa Việt Nam lên quỹ đạo tăng trưởng cất cánh

Mở đầu

Công cuộc đổi mới của Việt Nam đang bước vào giai đoạn cất cánh, với mục tiêu trở thành quốc gia thu nhập cao vào năm 2045 - dấu mốc kỷ niệm 100 năm độc lập. Để hiện thực hóa khát vọng này, cải cách không chỉ cần quyết liệt hơn mà quan trọng hơn, phải đạt được đột phá về chất.

Trong bốn thập kỷ qua (Đổi mới I, 1986-2025), trọng tâm là giải phóng nguồn lực nhằm thoát nghèo, thông qua “phá rào”, phát triển kinh tế tư nhân và hội nhập quốc tế. Bước sang hai thập kỷ tới (Đổi mới II, 2026-2045), trọng tâm cần chuyển mạnh sang kiến tạo giá trị - đưa Việt Nam tiến nhanh đến phồn vinh dựa trên nền tảng của một quốc gia hiện đại với hệ sinh thái đổi mới sáng tạo mạnh mẽ.

Kinh nghiệm của Trung Quốc cho thấy, bước chuyển mang tính quyết định nằm ở việc chuyển nhanh từ giải phóng nguồn lực sang nâng cao năng lực kiến tạo giá trị, trong đó nền tảng quản trị ưu tú đóng vai trò then chốt.

Trong bối cảnh đó, việc Quốc hội vừa thông qua Luật Thủ đô (sửa đổi) ngày 23/4/2026 và đang xây dựng Luật Đô thị đặc biệt cho TP. Hồ Chí Minh mở ra một cơ hội lịch sử để tạo đột phá thể chế. Nếu được thiết kế đúng tầm, bộ luật này không chỉ tháo gỡ các điểm nghẽn hiện hữu mà còn định hình một mô hình tăng trưởng mới, đưa TP. Hồ Chí Minh trở thành tâm điểm tăng trưởng và đổi mới sáng tạo, lan tỏa mạnh mẽ tới toàn vùng Nam Bộ và cả nước, với bước tiến vượt bậc về cả tốc độ và chất lượng phát triển.

Bài viết này làm rõ các nguyên lý cốt lõi cho việc thiết kế Luật Đô thị đặc biệt cho TP. Hồ Chí Minh, đồng thời đề xuất một số điều khoản đột phá nhằm nâng cao năng lực kiến tạo giá trị - không chỉ cho Thành phố, mà cho toàn vùng Nam Bộ, đặc biệt là Đồng bằng sông Cửu Long và cả nước.

Kinh nghiệm từ Trung Quốc

Một trong những bài học nổi bật từ các nền kinh tế Đông Á trong việc tạo ra bước nhảy vọt về phát triển là thiết lập các cơ chế quản trị đặc biệt. Các cơ chế này cho phép các địa phương liên quan đồng thiết kế và vận hành các hệ thống vùng tích hợp quy mô lớn, trong đó các trung tâm kinh tế được kết nối chặt chẽ về hạ tầng, thể chế và thị trường. Nhờ đó, các vùng này có thể xác lập định vị chiến lược khác biệt, tạo hiệu ứng cộng hưởng mạnh mẽ và nâng cao năng lực chuyển hóa để liên tục vươn lên trình độ phát triển cao hơn.

Trong các nỗ lực này, Trung Quốc đã đạt được những thành công lớn từ thiết lập mô hình cơ chế quản trị đặc biệt cho ba vùng/cụm thành phố/tỉnh:

Thứ nhất, vùng Đồng bằng sông Dương Tử (YRD) được nâng lên thành chiến lược quốc gia với việc ban hành Đề cương Quy hoạch phát triển hội nhập khu vực Đồng bằng sông Dương Tử (Outline of the Yangtze River Delta Regional Integration Development Plan năm 2019, nhằm thúc đẩy sự gắn kết sâu giữa Thượng Hải, Giang Tô, Chiết Giang và An Huy [1].

Thứ hai, cụm Bắc Kinh - Thiên Tân - Hà Bắc (JJJ) trở thành chiến lược phát triển quốc gia từ năm 2014, với mục tiêu tái cấu trúc không gian kinh tế, giảm áp lực cho Bắc Kinh và thúc đẩy phát triển cân bằng khu vực [2].

Thứ ba, vùng Vịnh Lớn Quảng Đông - Hồng Kông - Ma Cao (GBA) được định hình rõ nét trong Kế hoạch phát triển GBA năm 2019, hướng tới xây dựng một trung tâm đổi mới sáng tạo và tài chính tầm cỡ toàn cầu.

Các mô hình này không chỉ là những cực tăng trưởng hàng đầu, mà còn đóng vai trò như các “phòng thí nghiệm thể chế”, nơi các cải cách mang tính hệ thống được thử nghiệm, tinh chỉnh và nhanh chóng nhân rộng từ đất đai, tài chính đến đổi mới sáng tạo và cơ chế điều phối liên vùng [5, 6]. Quan trọng hơn, chính các cơ chế quản trị đặc biệt được áp dụng tại các vùng này đã tạo ra xung lực phát triển vượt trội, cho phép điều phối hiệu quả nguồn lực, thúc đẩy liên kết sâu và duy trì quỹ đạo tăng trưởng cao trong thời gian dài. Dưới đây là những đặc trưng cốt lõi có thể rút ra từ các mô hình quản trị đặc biệt này.

Ưu tiên chiến lược phải chuyển từ tăng trưởng địa phương sang hệ thống vùng tích hợp và vai trò của quản trị vượt cấp. Điểm chung cốt lõi của các mô hình YRD, JJJ và GBA là việc chuyển từ cách tiếp cận phát triển dựa trên từng địa phương sang một hệ thống vùng tích hợp, trong đó các thành phố không cạnh tranh đơn lẻ mà phối hợp và bổ trợ lẫn nhau. Tuy nhiên, sự chuyển đổi này không thể tự diễn ra nếu không có: Một cơ chế điều phối vượt cấp, quyền lực đủ mạnh để điều hòa lợi ích giữa các địa phương (Ví dụ: YRD được điều phối trực tiếp bởi trung ương với các cơ chế phối hợp liên tỉnh, GBA có cơ chế đặc biệt để kết nối ba hệ thống thể chế khác nhau).

Kinh nghiệm từ các mô hình này cho thấy, liên kết vùng chỉ thành công khi đi kèm với cơ chế quản trị đặc biệt có thẩm quyền thực chất, chứ không chỉ là hợp tác hành chính thông thường.

Thứ hai, cần phân rõ vai chức năng với thiết kế bài bản bằng thể chế. Chẳng hạn, các mô hình này đều có sự phân vai rõ ràng: Thượng Hải: tài chính và đổi mới, Thâm Quyến: Công nghệ, Hồng Kông: Tài chính toàn cầu, Bắc Kinh: Nghiên cứu và phát triển (R&D). Điều cần nhấn mạnh là, sự phân vai này không phải là kết quả tự phát của thị trường, mà là kết quả của thiết kế thể chế có chủ đích. Trên cơ sở đó, các chính sách và cơ chế ưu đãi sẽ được thiết kế đồng bộ để tránh trùng lặp, cạnh tranh lãng phí và tối đa hóa hiệu quả hệ thống (đặc biệt trong các lĩnh vực quy hoạch không gian, ưu đãi đầu tư và điều tiết ngành).

Cơ chế quản trị đặc biệt, do đó, cho phép “thiết kế lại cấu trúc kinh tế”, thay vì để nó phát triển tự phát và kém hiệu quả.

Gắn sâu đầu tư hạ tầng với thể chế, trong đó thể chế là “đòn bẩy quyết định”. Các mô hình này thường được nhắc đến với các dự án hạ tầng lớn, nhưng thực tế cho thấy hạ tầng chỉ phát huy hiệu quả khi được “kích hoạt” bởi thể chế phù hợp, có tính xuất sắc vượt trội, kể cả so với chuẩn mực quốc tế; nhất là trong các khâu tiềm ẩn trở ngại như hải quan, thuế, quá trình ra quyết định, nguồn nhân lực cao cấp, thủ tục hành chính và mức độ tự do hóa dòng chảy của các yếu tố sản xuất, từ vật tư đến tài chính, từ nhân lực đến đất đai. Nghĩa là, cơ chế đặc biệt phải là yếu tố quyết định giúp đầu tư hạ tầng và nguồn lực tạo nên giá trị cao nhất có thể.

Coi trọng khả năng “thí điểm - nhân rộng” như điểm mạnh cốt lõi của cơ chế đặc biệt trong tạo nên đột phá thể chế. Một trong những yếu tố tạo nên thành công của Trung Quốc là cho phép thử nghiệm thể chế có kiểm soát; sau đó nhân rộng nhanh chóng nếu thành công. Mô hình này đem lại giá trị đột phá đặc biệt cao trong các lĩnh vực như chính sách đất đai, cải cách tài chính, và thu hút đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI). Nó cũng giúp các địa phương tăng tốc độ học hỏi và cải cách thể chế, đồng thời tăng khả năng thích ứng nhanh với thay đổi. Nó cũng cho phép hệ thống quản trị không phải “hoàn hảo ngay từ đầu”, nhưng có khả năng học nhanh và tiến bộ không ngừng, ngày càng tăng lòng tin của doanh nghiệp và xã hội.

Vai trò của nhà nước chuyển mạnh từ quản lý sang kiến tạo. Một đặc điểm cốt lõi của các mô hình thành công là sự chuyển đổi căn bản trong vai trò của nhà nước - từ quản lý và kiểm soát vi mô sang kiến tạo và điều phối hệ thống. Trong vai trò này, nhà nước không thay thế thị trường, mà tập trung vào thiết kế cấu trúc phát triển, định hình tầm nhìn chiến lược và điều hòa lợi ích giữa các tác nhân, qua đó tạo điều kiện để thị trường vận hành hiệu quả hơn.

Cụ thể, nhà nước đảm nhiệm bốn vai trò then chốt: 1) Kiến trúc sư hệ thống: Thiết kế không gian kinh tế và phân vai chức năng giữa các địa phương, ngành và cụm giá trị; 2) Người điều phối trung tâm: Thúc đẩy liên kết vùng, giảm xung đột lợi ích và tạo đồng thuận chiến lược; 3) Người kích hoạt thị trường: Xây dựng thể chế minh bạch, giảm chi phí giao dịch và tạo môi trường cạnh tranh lành mạnh; 4) Đối tác đồng kiến tạo: Hợp tác chặt chẽ với khu vực tư nhân, viện/trường và các đối tác quốc tế trong việc hình thành và triển khai các sáng kiến phát triển.

Thông qua cách tiếp cận này, nhà nước đồng thời nâng cao hiệu quả và hiệu lực của thị trường: Hiệu quả được cải thiện nhờ giảm chi phí tài chính, rút ngắn thời gian ra quyết định và tăng tốc độ luân chuyển nguồn lực; hiệu lực được củng cố thông qua việc xây dựng niềm tin, tính nhất quán và độ tin cậy của chính sách, cũng như tăng cường khả năng phối hợp và cam kết chiến lược giữa các tác nhân trong hệ sinh thái; kết quả là các nguồn lực phân tán được kết nối và chuyển hóa thành một hệ thống kiến tạo giá trị có tính phối hợp cao, độ tin cậy lớn và năng lực thích ứng mạnh. Đây chính là bản chất của mô hình “nhà nước kiến tạo phát triển”, trong đó thành công không đến từ mức độ can thiệp, mà từ chất lượng thiết kế và năng lực điều phối hệ thống [7, 8].

Những bài học trên đặt nền tảng cho việc thiết kế một mô hình kiến tạo giá trị phù hợp với bối cảnh TP. Hồ Chí Minh.

Mô hình kiến tạo giá trị làm nền tảng cho thiết kế Luật Đô thị đặc biệt

Để đạt hiệu lực cao và tạo sức lan tỏa nhanh, Luật Đô thị đặc biệt cần được thiết kế nhằm tạo ra đột phá ngang tầm các kinh nghiệm quốc tế, thông qua việc nâng cao vượt bậc năng lực kiến tạo giá trị. Nếu được thiết kế đúng tầm, Luật này sẽ đóng vai trò như một “hệ điều hành phát triển” cho TP. Hồ Chí Minh và toàn vùng Nam Bộ, với khả năng kích hoạt đột phá trên năm kênh kiến tạo giá trị có tính tương tác và tự củng cố lẫn nhau, bao gồm: (i) Định vị chiến lược; (ii) Cộng hưởng hệ sinh thái; (iii) Tiến hóa cơ cấu; (iv) Nội sinh - tạo nguồn lực từ chính quá trình phát triển; và (v) Chuyển đổi số, AI, học hỏi và đổi mới sáng tạo - mở rộng biên giới phát triển (hình 1).

Điểm then chốt cần nhấn mạnh là, giá trị không chủ yếu đến từ từng kênh riêng lẻ, mà từ khả năng tương tác và khuếch đại lẫn nhau giữa các kênh trong một hệ thống vận hành hiệu quả, qua đó tạo ra xung lực phát triển mạnh mẽ và bền vững. Đồng thời, các yếu tố nền tảng như đầu tư hạ tầng chiến lược, xây dựng bộ máy công quyền ưu tú, thu hút đầu tư chất lượng cao và phát triển nguồn nhân lực trình độ cao sẽ đóng vai trò nâng cao năng lực của từng kênh, tăng cường hiệu ứng cộng hưởng giữa chúng, qua đó tối đa hóa năng lực kiến tạo giá trị của TP. Hồ Chí Minh và các địa phương trong vùng.

Định vị chiến lược

Luật Đô thị đặc biệt cần giúp TP. Hồ Chí Minh xác lập một định vị khả thi, khác biệt và tạo ra giá trị cao trong ngắn và trung hạn: Trở thành trung tâm dịch vụ đầu tư - tài chính, dịch vụ kỹ thuật, AI và chuyển đổi xanh của khu vực, trong đó dịch vụ đầu tư - tài chính đóng vai trò nền tảng kích hoạt và tăng tốc cho các trụ cột tạo giá trị.

Cụ thể, TP. Hồ Chí Minh có thể đảm nhiệm ba vai trò chiến lược: 1) Trung tâm triển khai AI và chuyển đổi số: Phát triển và cung cấp các giải pháp AI, dữ liệu và tự động hóa cho doanh nghiệp, đô thị và logistics trong toàn vùng và ASEAN với trọng tâm là triển khai ở quy mô lớn; 2) Trung tâm dịch vụ kỹ thuật giá trị cao: Cung cấp dịch vụ kỹ thuật, tích hợp hệ thống và giải pháp công nghiệp cho Đông Nam Bộ - vùng sản xuất năng động nhất Việt Nam, qua đó nâng cấp năng lực công nghiệp và giá trị gia tăng; 3) Trung tâm dịch vụ năng lượng tái tạo và chuyển đổi xanh: Kết nối tiềm năng năng lượng và hệ sinh thái của Đồng bằng sông Cửu Long với nhu cầu công nghiệp và đô thị của Đông Nam Bộ, thúc đẩy quá trình chuyển đổi xanh ở quy mô vùng.

Trong cấu trúc này, dịch vụ đầu tư - tài chính đóng vai trò “hạ tầng mềm”, cung cấp vốn, công cụ và cơ chế phân bổ nguồn lực để kích hoạt, mở rộng và khuếch đại các hoạt động tạo giá trị trong ba trụ cột trên. Theo đó, TP. Hồ Chí Minh đảm nhận vai trò tương tự như Thượng Hải trong vùng Đồng bằng sông Dương Tử: Không chỉ là một trung tâm kinh tế, mà là đầu mối định vị chiến lược, điều phối nguồn lực và khuếch đại giá trị cho toàn bộ hệ thống vùng Đông Nam Bộ - Đồng bằng sông Cửu Long.

Định vị chiến lược này, khi được hỗ trợ bởi tầm nhìn rõ ràng và nhất quán, niềm tin vững chắc của nhà đầu tư vào định hướng dài hạn, cùng với khả năng hoạch định và điều chỉnh chính sách nhanh, linh hoạt, sẽ tạo ra một xung lực phát triển mang tính hệ thống cho TP. Hồ Chí Minh và toàn vùng. Trước hết, nó giúp thu hút dòng vốn chất lượng cao, đặc biệt là vốn gắn với công nghệ, đổi mới sáng tạo và chuyển đổi xanh thay vì các dòng vốn ngắn hạn hoặc giá trị gia tăng thấp. Quan trọng hơn, định vị này cho phép TP. Hồ Chí Minh nâng cấp vai trò trong chuỗi giá trị khu vực và toàn cầu, chuyển từ một điểm sản xuất và dịch vụ truyền thống sang một trung tâm tạo giải pháp, điều phối và kiểm soát giá trị. Qua đó, TP. Hồ Chí Minh không chỉ tăng trưởng nhanh hơn mà còn gia tăng đáng kể khả năng “thu nhận và giữ lại giá trị” trong nền kinh tế toàn cầu - yếu tố cốt lõi quyết định mức độ thịnh vượng dài hạn [9, 10].

Cộng hưởng hệ sinh thái

Luật Đô thị đặc biệt có thể tạo bước chuyển từ phát triển phân mảnh sang một hệ sinh thái tích hợp quy mô vùng, trong đó TP. Hồ Chí Minh đóng vai trò trung tâm kết nối và điều phối giữa Đông Nam Bộ - Đồng bằng sông Cửu Long, cũng như giữa FDI - doanh nghiệp nội địa - viện/trường. Sự liên kết này không chỉ giúp tận dụng lợi thế bổ trợ của từng khu vực công nghiệp, nông nghiệp, dịch vụ, mà còn tạo ra hiệu ứng lan tỏa và cộng hưởng mạnh mẽ, biến các nguồn lực riêng lẻ thành một hệ thống tạo giá trị có quy mô và hiệu quả vượt trội.

Hiệu quả của kênh này phụ thuộc quyết định vào chất lượng thể chế và mức độ tin cậy trong hệ sinh thái. Một môi trường minh bạch, chi phí giao dịch thấp, cùng với cơ chế phối hợp liên vùng thực chất sẽ giúp tăng tốc độ kết nối và hợp tác giữa các tác nhân kinh tế. Đồng thời, niềm tin chiến lược giữa doanh nghiệp, nhà đầu tư và chính quyền đóng vai trò then chốt trong việc thúc đẩy các liên kết dài hạn và đầu tư quy mô lớn.

Khi được kích hoạt hiệu quả, kênh cộng hưởng hệ sinh thái sẽ nâng cao năng suất của toàn hệ thống, không chỉ ở cấp doanh nghiệp mà còn ở cấp vùng, đồng thời thúc đẩy hình thành các cụm ngành và chuỗi giá trị quy mô lớn có khả năng cạnh tranh quốc tế. Như các nghiên cứu kinh điển đã chỉ ra, kinh tế tập trung và hiệu ứng mạng lưới là những động lực then chốt của tăng trưởng năng suất và đổi mới sáng tạo [11, 12].

Tiến hóa cơ cấu - nâng cấp năng suất và tái định hình không gian phát triển

Luật Đô thị đặc biệt có thể tạo ra đột phá trong chuyển dịch cơ cấu, không chỉ ở cấp ngành mà còn ở cấp không gian vùng, qua đó nâng cao năng suất dài hạn. Trọng tâm là tái phân bổ nguồn lực (lao động, vốn và đất đai), từ các lĩnh vực năng suất thấp sang các ngành có giá trị gia tăng cao, đồng thời tái cấu trúc không gian kinh tế theo hướng tối ưu hơn: TP. Hồ Chí Minh (lõi đô thị) tập trung vào dịch vụ tài chính, AI, đổi mới sáng tạo và các dịch vụ kỹ thuật giá trị cao; vùng ven và Đông Nam Bộ phát triển công nghiệp công nghệ cao, logistics và nhà máy thông minh; Đồng bằng sông Cửu Long chuyển mạnh sang nông nghiệp giá trị cao, kinh tế sinh thái và chuyển đổi xanh.

Quá trình “tiến hóa” này được thúc đẩy bởi chất lượng nguồn nhân lực ngày càng nâng cao, khả năng điều chỉnh chính sách nhanh và linh hoạt, cùng với thị trường lao động và vốn vận hành hiệu quả hơn. Khi các điều kiện này được thiết lập đồng bộ, nguồn lực sẽ dịch chuyển tới những khu vực có năng suất cao nhất, tạo ra một cấu trúc kinh tế mang tính bổ trợ và tối ưu ở quy mô vùng.

Kết quả là năng suất nhân tố tổng hợp (TFP) sẽ được cải thiện rõ rệt, đồng thời giảm đáng kể nguy cơ rơi vào bẫy thu nhập trung bình. Như các nghiên cứu đã chỉ ra, chuyển dịch cơ cấu hiệu quả là động lực cốt lõi của tăng trưởng bền vững, đặc biệt trong giai đoạn một nền kinh tế chuyển từ tăng trưởng dựa vào đầu vào sang tăng trưởng dựa vào năng suất và đổi mới [13, 14].

Nội sinh - tạo nguồn lực từ chính quá trình phát triển

Luật Đô thị đặc biệt có thể kích hoạt một cơ chế tạo nguồn lực nội sinh quy mô lớn, trong đó chính quá trình đô thị hóa và tăng trưởng trở thành nguồn tài chính cho phát triển. Trọng tâm là các công cụ như thu giá trị gia tăng từ đất (LVC), phát triển đô thị gắn với giao thông (TOD) và cơ chế tái đầu tư từ tăng trưởng. Khi được thiết kế và triển khai đồng bộ, các công cụ này sẽ hình thành một vòng lặp tài chính nội sinh, cho phép TP. Hồ Chí Minh và vùng Nam Bộ liên tục tạo và tái tạo nguồn lực cho hạ tầng và phát triển.

Hiệu quả của kênh này phụ thuộc quyết định vào chất lượng quản trị và niềm tin thể chế. Minh bạch trong quản lý đất đai, tính ổn định và dự đoán được của chính sách, cùng với năng lực thiết kế các công cụ tài chính đô thị hiện đại sẽ là những yếu tố then chốt giúp khai thác hiệu quả giá trị gia tăng từ phát triển. Khi niềm tin được củng cố, các cơ chế này không chỉ tạo nguồn thu mà còn thu hút sự tham gia của khu vực tư nhân vào đầu tư hạ tầng và phát triển đô thị.

Khi được vận hành hiệu quả, kênh nội sinh sẽ giúp giảm đáng kể sự phụ thuộc vào ngân sách trung ương, đồng thời mở rộng khả năng huy động vốn cho các dự án quy mô lớn và liên vùng. Đây là nền tảng quan trọng để duy trì tốc độ đầu tư cao trong dài hạn và đảm bảo tính bền vững tài chính cho quá trình phát triển. Như nhiều nghiên cứu đã chỉ ra, thu giá trị gia tăng từ đất là một công cụ then chốt để tài trợ hạ tầng đô thị [12, 15].

Chuyển đổi số, AI, học hỏi và đổi mới sáng tạo - mở rộng biên giới phát triển

Luật Đô thị đặc biệt có thể kích hoạt một động lực tăng trưởng mới dựa trên công nghệ, trong đó AI và chuyển đổi số đóng vai trò nền tảng để mở rộng không gian và nâng cấp năng lực phát triển. Trọng tâm không chỉ là ứng dụng công nghệ, mà là triển khai ở quy mô lớn trong các lĩnh vực then chốt như quản trị đô thị, sản xuất, logistics và dịch vụ công. Đồng thời, Luật tạo điều kiện phát triển hệ sinh thái đổi mới sáng tạo và doanh nghiệp khởi nghiệp sáng tạo (startup), giúp TP. Hồ Chí Minh trở thành trung tâm lan tỏa công nghệ và tri thức cho toàn vùng.

Động lực của kênh này đến từ sự kết hợp giữa nguồn nhân lực số chất lượng cao, các cơ chế chính sách linh hoạt như cơ chế thử nghiệm có kiểm soát (sandbox) và khả năng hấp thụ, nội địa hóa công nghệ của doanh nghiệp. Khi những yếu tố này được kích hoạt đồng bộ, AI và chuyển đổi số không chỉ cải thiện hiệu quả vận hành, mà còn tái định hình cách thức tạo giá trị trong toàn bộ nền kinh tế.

Kết quả là quá trình đổi mới sáng tạo được tăng tốc đáng kể, đồng thời tạo ra các ngành kinh tế mới dựa trên dữ liệu và công nghệ với giá trị gia tăng cao. Như các nghiên cứu đã chỉ ra, AI là một công nghệ nền tảng, có khả năng định hình lại năng suất và cấu trúc kinh tế ở quy mô hệ thống [10, 16].

Năm kênh kiến tạo giá trị nêu trên chỉ có thể phát huy tối đa hiệu quả khi được vận hành trong một Hệ điều hành phát triển đủ mạnh và nhất quán. Đây là “lõi điều phối”, bảo đảm các chính sách không vận hành rời rạc, mà được kết nối, đồng bộ và khuếch đại lẫn nhau ở quy mô hệ thống. Vì vậy, Luật Đô thị đặc biệt cho TP. Hồ Chí Minh cần gắn với một nỗ lực đột phá trong xây dựng bộ máy công quyền ưu tú, không chỉ ở cấp Thành phố mà trên toàn bộ không gian liên kết vùng.

Kinh nghiệm quốc tế cho thấy, sự khác biệt giữa thành công và thất bại không nằm ở thiết kế chính sách, mà ở khả năng điều phối và thực thi hệ thống [7, 8]. Một hệ điều hành phát triển hiệu quả cần hội tụ ba năng lực cốt lõi: 1) Năng lực thực thi mạnh: Chuyển nhanh định hướng chiến lược thành hành động cụ thể với kỷ luật cao và kết quả đo lường được; 2) Minh bạch và trách nhiệm giải trình cao: Tạo dựng niềm tin, giảm chi phí giao dịch và nâng cao độ tin cậy của chính sách; 3) Khả năng học hỏi và thích ứng nhanh: Liên tục cập nhật, thử nghiệm và điều chỉnh chính sách theo biến động của môi trường trong nước và quốc tế.

Ước tính định lượng tác động của Luật Đô thị đặc biệt

TP. Hồ Chí Minh - đầu tàu của Vùng Nam Bộ, là một trong những trung tâm kinh tế lớn và năng động nhất của Việt Nam. Theo số liệu năm 2024, với quy mô tổng giá trị sản phẩm hàng hóa, dịch vụ trên địa bàn Thành phố (GRDP) khoảng 117,2 tỷ USD, TP. Hồ Chí Minh chiếm gần 25% GDP cả nước, trong khi toàn vùng Nam Bộ đạt khoảng 192,4 tỷ USD, tương đương hơn 40% GDP quốc gia (bảng 1). Quy mô và vai trò này cho thấy bất kỳ cải cách mang tính đột phá nào tại TP. Hồ Chí Minh đều có tác động lan tỏa ở quy mô quốc gia và khu vực.

Tuy nhiên, một thực tế đáng lưu ý là sự chênh lệch phát triển nội vùng còn lớn. Mặc dù TP. Hồ Chí Minh có mức thu nhập cao hơn đáng kể so với trung bình cả nước, thu nhập bình quân của toàn Vùng Nam Bộ (khoảng 5.273 USD) vẫn thấp hơn rõ rệt so với Vùng Đồng bằng sông Hồng (khoảng 6.071 USD) (bảng 1). Khoảng cách này phản ánh những hạn chế trong liên kết vùng và phân bổ giá trị gia tăng.

Điều này đặt ra một yêu cầu chiến lược cấp bách: Phải gắn kết sâu TP. Hồ Chí Minh với toàn bộ vùng Nam Bộ, đặc biệt là Đồng bằng sông Cửu Long để chuyển hóa những “điểm yếu cấu trúc” hiện nay thành nguồn động lực tăng trưởng mới. Nếu được thiết kế và triển khai hiệu quả, Luật Đô thị đặc biệt có thể đóng vai trò then chốt trong việc kích hoạt quá trình chuyển hóa này, biến vùng Nam Bộ từ một không gian phát triển phân mảnh thành một hệ thống kinh tế tích hợp, có khả năng tạo giá trị ở quy mô lớn.

Bảng 1. TP. Hồ Chí Minh và vùng Nam Bộ - Số liệu cơ bản (2024)

Kịch bản tăng trưởng 2025-2045

Để lượng hóa tác động của mô hình kiến tạo giá trị, có thể xây dựng các kịch bản tăng trưởng cho giai đoạn 2025-2045 trên cơ sở quy mô năm 2024 theo hai kịch bản chính dưới đây.

Kịch bản 1: Tăng trưởng 7,5%/năm (đột phá cao nhưng khả thi). Ở mức tăng trưởng bình quân 7,5%/năm (một mức rất cao trong bối cảnh thu nhập ngày càng tăng). TP. Hồ Chí Minh có thể đạt quy mô khoảng 545-555 tỷ USD vào năm 2045, với GRDP/người ước tính khoảng 26.000-27.000 USD. Ở cấp vùng, Nam Bộ có thể đạt khoảng 900-910 tỷ USD, với GRDP/người khoảng 19.000 USD. Cần nhấn mạnh rằng, đối với các nền kinh tế đã đạt mức thu nhập trung bình cao, việc duy trì tăng trưởng 5-6%/năm đã là rất khó; do đó, mức 7,5%/năm tự thân đã là một bước đột phá đáng kể, phản ánh nỗ lực cải cách mạnh mẽ và nhất quán.

Kịch bản 2: Tăng trưởng 8,5-10%/năm (đột phá vượt bậc; đòi hỏi nỗ lực phi thường). Trong kịch bản tăng trưởng cao hơn, ở mức 8,5-10%/năm (gần như chưa từng có tiền lệ ở các nền kinh tế có mức thu nhập tương đương), TP. Hồ Chí Minh có thể đạt quy mô khoảng 650-920 tỷ USD vào năm 2045, với GRDP/người khoảng 32.000-45.000 USD, tiệm cận hoặc gia nhập nhóm các đô thị phát triển hàng đầu khu vực. Đối với toàn vùng Nam Bộ, quy mô GRDP có thể đạt khoảng 1.080-1.720 tỷ USD, với GRDP/người khoảng 22.000-35.000 USD, đưa vùng này trở thành một cực tăng trưởng quy mô lớn của châu Á, với sức cạnh tranh và ảnh hưởng vượt ra ngoài phạm vi quốc gia.

Bảng 2 cho thấy, ngay cả trong kịch bản 7,5%, quy mô kinh tế của TP. Hồ Chí Minh vào năm 2045 đã tiệm cận, thậm chí vượt nền kinh tế Thái Lan hiện nay, trong khi vùng Nam Bộ đạt quy mô xấp xỉ gấp đôi Việt Nam hiện tại. Ở các kịch bản cao hơn, TP. Hồ Chí Minh không chỉ vượt Thái Lan mà còn tiến gần tới quy mô của các nền kinh tế tầm trung, trong khi vùng Nam Bộ có thể đạt 1.000-1.700 tỷ USD, tương đương một “nền kinh tế cấp khu vực”.

Bảng 2: Quy mô GRDP năm 2045 của TP. Hồ Chí Minh và vùng Nam Bộ

Các ước tính này cho thấy giá trị chiến lược đặc biệt lớn của Luật Đô thị đặc biệt. Nếu được thiết kế đúng tầm và triển khai hiệu quả, Luật có thể trở thành đòn bẩy quyết định giúp TP. Hồ Chí Minh và vùng Nam Bộ không chỉ thoát bẫy thu nhập trung bình, mà còn bứt phá lên một quỹ đạo tăng trưởng cao vượt cấp, tạo nên một cực tăng trưởng mới của châu Á trong thế kỷ XXI. Đồng thời, các kết quả này cũng làm rõ chi phí cơ hội của việc không cải cách: Nếu thiếu một khuôn khổ thể chế đủ mạnh, TP. Hồ Chí Minh và toàn vùng Nam Bộ có thể đánh mất cơ hội tạo ra hàng trăm tỷ USD giá trị gia tăng, cũng như khả năng vươn lên vị thế phát triển cao hơn trong khu vực.

Đề xuất các điều khoản đột phá trong Luật Đô thị đặc biệt

Để hiện thực hóa mô hình kiến tạo giá trị đã phân tích và đạt mức tăng trưởng cao 7,5-10% như trình bày ở trên, Luật Đô thị đặc biệt cho TP. Hồ Chí Minh cần vượt ra ngoài cách tiếp cận “mở rộng thẩm quyền hành chính”, chuyển sang thiết kế một hệ điều hành phát triển hoàn chỉnh, trong đó các cơ chế thể chế - tài chính - thị trường - đổi mới sáng tạo được kích hoạt đồng thời và vận hành như một hệ thống. Trên cơ sở đó, đề xuất các nhóm với 15 nội dung đột phá sau:

Lõi thể chế và năng lực thực thi: (1) Định vị chiến lược cấp vùng và toàn cầu (xác lập TP. Hồ Chí Minh là trung tâm dịch vụ đầu tư - tài chính, dịch vụ kỹ thuật, AI và chuyển đổi xanh của khu vực, đóng vai trò đầu mối kết nối chuỗi giá trị ASEAN - Trung Quốc - toàn cầu. Đây là “ngôi sao phương Nam” dẫn dắt toàn bộ thiết kế chính sách, giúp thống nhất định hướng và tối đa hóa năng lực kiến tạo giá trị); (2) Phân quyền mạnh và cơ chế quyết định nhanh (trao quyền thực chất cho TP. Hồ Chí Minh) trong quy hoạch, đầu tư, tài chính và nhân lực, đi kèm quy trình phê duyệt nhanh có thời hạn rõ ràng, qua đó rút ngắn thời gian ra quyết định và tăng tốc triển khai chính sách; (3) Quyền thiết kế chính sách đặc thù (cho phép TP. Hồ Chí Minh ban hành cơ chế riêng vượt khung trong các lĩnh vực trọng điểm theo nguyên tắc “thí điểm - đánh giá - nhân rộng”, từ đó tạo không gian linh hoạt để thử nghiệm và dẫn dắt cải cách); (4) Sandbox thể chế và công nghệ (thiết lập không gian thử nghiệm cho AI, công nghệ tài chính (fintech), đô thị thông minh và logistics số với cơ chế quản trị rủi ro phù hợp, giúp đẩy nhanh đổi mới sáng tạo trong môi trường có kiểm soát); (5) Miễn trừ trách nhiệm có kiểm soát (bảo vệ cán bộ khi thực hiện đổi mới đúng quy trình, qua đó giải phóng tâm lý sợ sai và khuyến khích sáng tạo trong khu vực công); (6) Hệ thống học hỏi chiến lược và dự báo (thiết lập cơ chế học hỏi quốc tế, dự báo chiến lược và cập nhật chính sách liên tục, giúp TP. Hồ Chí Minh duy trì khả năng thích ứng nhanh và đi trước xu thế).

Nhóm điều khoản này hợp thành “hệ điều hành phát triển”, quyết định khả năng chuyển hóa tầm nhìn thành kết quả thực tế.

Động cơ tài chính nội sinh: (7) Thu hồi giá trị gia tăng từ đất - LVC (cho phép thu một phần giá trị tăng thêm từ đất do quy hoạch và đầu tư hạ tầng, qua đó biến phát triển đô thị thành nguồn lực tài chính cho chính nó); (8) Phí địa tô tăng thêm - LBF (thiết kế cơ chế đóng góp tương xứng của các đối tượng hưởng lợi từ hạ tầng, giúp đảm bảo công bằng và tính bền vững tài chính); (9) Hệ thống tài chính đô thị hiện đại (phát triển trái phiếu đô thị, quỹ hạ tầng và cơ chế hợp tác công - tư (PPP) linh hoạt, từ đó tạo đòn bẩy huy động nguồn lực lớn cho đầu tư phát triển).

Các điều khoản này hình thành vòng lặp tài chính nội sinh, giúp TP. Hồ Chí Minh chủ động nguồn lực và giảm phụ thuộc vào ngân sách trung ương.

Định vị toàn cầu và hội nhập sâu: (10) Thu hút trụ sở khu vực và trung tâm R&D (thiết kế ưu đãi vượt trội để thu hút các tập đoàn đa quốc gia, qua đó kéo theo dòng vốn, công nghệ và mạng lưới toàn cầu); (11) Khu thương mại tự do thế hệ mới - FTZ (áp dụng cơ chế linh hoạt về thương mại, tài chính và dữ liệu, giúp tạo cực hút mạnh cho dòng vốn và tri thức quốc tế); (12) Hạ tầng kết nối chiến lược (ưu tiên phát triển giao thông liên vùng, logistics hiện đại và hạ tầng số, hướng tới hệ thống kinh tế tích hợp có tốc độ cao và chi phí thấp).

Nhóm điều khoản này giúp nâng cấp vị thế TP. Hồ Chí Minh trong mạng lưới kinh tế khu vực và toàn cầu.

Động lực tăng trưởng tương lai: (13) TP. Hồ Chí Minh theo mô hình “thành phố lấy AI làm trung tâm” (đưa AI trở thành nền tảng cho quản trị đô thị và phát triển kinh tế, qua đó nâng cao năng suất và hiệu quả vận hành toàn hệ thống); (14) Thị trường nhân tài toàn cầu (thiết lập cơ chế thu hút và đãi ngộ nhân tài quốc tế, giúp nâng cấp chất lượng tăng trưởng dựa trên tri thức và công nghệ). Điều khoản (13) và (14) tạo nền tảng cho các động lực tăng trưởng mới trong dài hạn.

Mở rộng quy mô hệ thống và liên kết vùng: (15) Cơ chế điều phối vùng thực chất (thành lập thiết chế điều phối vùng Nam Bộ với vai trò dẫn dắt của TP. Hồ Chí Minh, qua đó tối ưu hóa quy hoạch, hạ tầng và chuỗi giá trị liên tỉnh). Nhóm điều khoản này giúp chuyển TP. Hồ Chí Minh từ một trung tâm đơn lẻ thành “bộ điều phối” của một hệ thống phát triển tích hợp quy mô lớn.

15 điều khoản đột phá được đề xuất sẽ không chỉ tháo gỡ dứt điểm các điểm nghẽn hiện tại, mà còn tạo nền tảng vững chắc để thiết kế một hệ thống phát triển hoàn toàn mới, trong đó các kênh định vị chiến lược, cộng hưởng hệ sinh thái, chuyển dịch cơ cấu, tạo nguồn lực nội sinh và đổi mới sáng tạo được kích hoạt đồng thời.

*

* *

Việt Nam đang đứng trước một bước ngoặt mang tính lịch sử trong hành trình phát triển, khi mục tiêu trở thành quốc gia thu nhập cao vào năm 2045 không còn là một khát vọng xa vời, mà đã trở thành một yêu cầu chiến lược cấp thiết. Kinh nghiệm từ Trung Quốc, cho thấy những bước nhảy vọt trong phát triển không đến từ các cải cách cục bộ, mà từ khả năng thiết kế và vận hành các hệ thống vùng tích hợp, nơi các trung tâm kinh tế được kết nối chặt chẽ và phối hợp hiệu quả.

Trong bối cảnh đó, Luật Đô thị đặc biệt cho TP. Hồ Chí Minh cần được nhìn nhận không đơn thuần như một công cụ quản lý đô thị, mà là một thiết chế chiến lược có khả năng định hình lại quỹ đạo phát triển của cả nền kinh tế. Các điều khoản đột phá được đề xuất trong bài viết này, từ phân quyền mạnh, cơ chế sandbox, tài chính nội sinh, đến điều phối vùng và định vị toàn cầu không chỉ nhằm tháo gỡ các điểm nghẽn hiện tại, mà hướng tới xây dựng một hệ điều hành phát triển hiện đại, nơi các nguồn lực được huy động, kết nối và chuyển hóa thành giá trị với quy mô và tốc độ vượt trội./.

TÀI LIỆU THAM KHẢO

[1] State Council of the People’s Republic of China, (2019a), Outline of the Yangtze River Delta Regional Integration Development Plan, https://english.www.gov.cn/policies/latestreleases/201912/01/content_WS5de3a5c0c6d0bcf8c4c181e2.html, access 26 April 2026.

[2] R. Liu, H. Wang, X. Ni (2023), “The impact of coordinated development policy on industrial structure in the Beijing-Tianjin-Hebei urban agglomeration”, Sustainability, 15(10), DOI: 10.3390/su15108427.

[3] State Council of the People’s Republic of China, (2019b), Outline Development Plan for The Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area, https://english.www.gov.cn/policies/latest_releases/2019/02/18/content_281476527605892.htm, access 26 April 2026.

[4] World Economic Forum, (2021), From Sandbox to Bridge: The Role of The Greater Bay Area in Connecting China with Global Asset Management, World Economic Forum,
https://www3.weforum.org/docs/WEF_The_Role_of_the_Greater_Bay_Area_in_Connecting_China_with_Global_Asset_Management_2021.pdf, access 26 April 2026.

[5] S. Heilmann (2008), “Policy experimentation in China’s economic rise”. Studies in Comparative International Development, 43(1), pp.1-26, DOI: 10.1007/s12116-007-9014-4.

[6] B. Naughton (2023), The rise of China’s industrial policy, 1978-2020, Oxford University Press.

[7] P. Evans (1995), Embedded Autonomy: States and Industrial Transformation, Princeton University Press.

[8] World Bank, (1997), World Development Report 1997: The state in A Changing World, World Bank, https://openknowledge.worldbank.org/entities/publication/b8e6b919-0cd8-54a5-b42f-c7c19f12faf0, access 26 April 2026.

[9] M.E. Porter (1990), The Competitive Advantage of Nations. Free Press.

[10] World Bank, (2024), World Development Report 2024: Middle-Income Trap, World Bank, https://openknowledge.worldbank.org/bitstreams/8dca4aff-e0f5-4865-b245-ec9c4583aa60/download, access 26 April 2026.

[11] P. Krugman (1991), “Increasing returns and economic geography”, Journal of Political Economy, 99(3), pp.483-499, DOI: 10.1086/261763.

[12] OECD (2018), The productivity-inclusiveness nexus, OECD Publishing, https://www.oecd.org/content/dam/oecd/en/publications/reports/2018/09/the-productivity-inclusiveness-nexus_g1g8b3ba/9789264292932-en.pdf, access 26 April 2026.

[13] M. McMillan, D. Rodrik (2011), “Globalization, structural change, and productivity growth”, NBER Working Paper, DOI: 10.3386/w17143.

[14] K. Vu (2017), “Structural change and economic growth: Empirical evidence and policy insights from Asian economies”, Structural Change and Economic Dynamics, 41, pp.64-77, DOI: 10.1016/j.strueco.2017.04.002.

[15] H. Suzuki, J. Murakami, B. Tamayose, et al. (2015), Financing Transit-Oriented Development with Land Values: Adapting Land Value Capture in Developing Countries (English), Urban development series Washington, World Bank Group, http://documents.worldbank.org/curated/en/468551468165570019, access 26 April 2026.

[16] A. McAfee, E. Brynjolfsson (2017), Machine, Platform, Crowd: Harnessing Our Digital Future, W.W. Norton & Company.

[17] General Statistics Office of Vietnam (2025), Statistical Yearbook of Vietnam 2024, Statistical Publishing House.

[18] World Bank, (2026), World Development Indicators (WDI), https://data.worldbank.org, access 26 April 2026.

1

GS.TS. Vũ Minh Khương, Đại học Quốc gia Singapore